II SA/Lu 70/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [..] . nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r. (znak: [...]) Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku [...]z dnia 4 kwietnia 2013 r. o wydanie warunków zabudowy na realizację rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego w siedlisku rolniczym, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej we wsi [...]. W decyzji tej w zakresie określenia parametrów budynku mieszkalnego po rozbudowie i nadbudowie wskazano, że odnośnie wysokości budynku i ilości kondygnacji budynek winien mieć do dwóch kondygnacji naziemnych, w tym drugą w poddaszu użytkowym – maksymalnie do 10,50 m (od poziomu terenu do kalenicy lub najwyżej położonej krawędzi dachu). Na skutek odwołania [...] decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 listopada 2013 r. nr [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję skarżąca [...] wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła organom obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym nie wskazała żadnego spośród naruszonych jej zdaniem przepisów prawa. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania wywodząc, że decyzje zostały wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, gdyż ustalenia te oparto na samowolnie zrealizowanym zamierzeniu inwestycyjnym na innej działce (nr 158), którego wysokość wynosi 11 m, podczas gdy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Lu 255/13 stwierdzono, że działka nr [...] i znajdujący się na niej samowolnie rozbudowany i nadbudowany budynek winny być wyłączone z analizy. Według skarżącej uznanie przez organy wydające decyzje, że budynki mieszkalne w obszarze analizowanym to głównie domy parterowe i dwukondygnacyjne z dachami wysokimi do 11 m jest błędne, ponieważ wszystkie okoliczne budynki mieszkalne w obszarze analizowanym są budynkami mieszkalnymi parterowymi – co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżąca zarzuciła również brak uprawnień architekta [...], podpisującego projekt decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że na projekcie tym nie widnieje pieczęć wskazująca na jego uprawnienia. Zdaniem skarżącej jest to istotne naruszenie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócono też uwagę, że istota problemu sprowadza się do tego, że skarżąca kwestionuje ustalenie warunków zabudowy wydane dla [...] (inwestora na działce nr [...]) na istniejącą rozbudowę i nadbudowę (samowolę budowlaną) budynku mieszkalnego ponad wysokość istniejącej zabudowy w okolicy. Tymczasem decyzje organów obu instancji oparte zostały m.in. na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uprawnionego urbanisty sporządzonej w oparciu o istniejący w danym okresie na gruncie stan faktyczny. Dlatego w chwili sporządzania analizy możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla skarżącej na rozbudowę budynku mieszkalnego do wysokości 10,50-11 m w kalenicy dachu, gdyż w okolicy faktycznie istniał budynek o wysokości 11 metrów. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braku obok podpisu architekta [...] pieczęci wskazującej na jego uprawnienia organ stwierdził, że jest to nieistotnie naruszenie, które nie miało wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, dlatego podlega oddaleniu. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji publicznej prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa (materialnego i procesowego) w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a"). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Analiza rozstrzygnięć organów obu instancji we wskazanym zakresie prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Organy dokonały – wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w skardze – prawidłowych ustaleń faktycznych, na podstawie których ich wnioski doprowadziły do wydania zgodnych z prawem rozstrzygnięć, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W konsekwencji nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji orzekały w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. – dalej powoływanej jako "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym powołany przepis określa wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Regulacja ta określa, aby inwestycja wykazywała podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek. Natomiast szczegółowy tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie"), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zostały w nim określone parametry projektowanej zabudowy, które organ architektoniczno-budowlany winien zbadać i określić na podstawie porównywalnych parametrów już istniejącej zabudowy sąsiedniej. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Według zaś § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wójt Gminy [...] ustalając decyzją z [...] warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej określił parametry budynku mieszkalnego po rozbudowie i nadbudowie, ustalając wysokość budynku maksymalnie na 10,50 m (od poziomu terenu do kalenicy lub najwyżej położonej krawędzi dachu). Ilość dopuszczalnych kondygnacji została ustalona na dwie. Wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną z upoważnienia Wójta [...]przez uprawnionego architekta [...]. Poprawność tej analizy zakwestionowała skarżąca, jednakże bez uzasadnionych argumentów. Otóż, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu uprawniony architekt [...] wyznaczył wokół działki skarżącej o numerze ewidencyjnym [...] (a więc działki, na której znajduje się budynek mieszkalny, którego dotyczył wniosek skarżącej o wydanie warunków zabudowy) obszar analizowany, którego granice wyznaczył na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 29 dołączonych akt administracyjnych). W wyniku przeprowadzonej na tym obszarze analizy ustalono, że istniejące badane budynki mieszkalne to głównie domy parterowe i dwukondygnacyjne z dachami wysokimi, o wysokości do ok. 10,50-11,0 m w kalenicy dachu. Na tej podstawie dla budynku objętego wnioskiem przyjęto maksymalną wysokość do 10,5 metra, mierzoną od poziomu terenu do kalenicy dachu lub najwyżej położonej jego krawędzi. Były to zatem ustalenia prawidłowe. Skarżąca akcentowała natomiast, że wysokość ta została ustalona błędnie, ponieważ organ wziął pod uwagę budynek znajdujący się na działce usytuowanej po przeciwnej stronie drogi publicznej o numerze ewidencyjnym [...], zwracając jednocześnie uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 września 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt. SA/Lu 255/13, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]oraz decyzję Wójta [...], ustalającą warunki zabudowy dotyczące znajdującego się tam budynku i nakazał przy ponownym rozpoznaniu wyłączyć ten budynek z analizy, ponieważ przedmiotem analizy mają być działki sąsiednie, a taką nie jest działka, na której znajduje się budynek objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stanowisko to jest słuszne, jednakże zostało wadliwe przez skarżącą zrozumiane co do wpływu na sprawę niniejszą w sytuacji, kiedy wskazany wyrok dotyczył sprawy w przedmiocie warunków zabudowy na działce nr [...], nie zaś na działce skarżącej. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy warunków zabudowy ustalonych dla rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce skarżącej o nr [...]. W konsekwencji wysokość budynku usytuowanego na działce nr [...] przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej została uwzględniona z tego względu, że znajduje się on w obszarze podlegającym analizie zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Organ architektoniczno-budowlany właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia skarżącej warunków zabudowy nie jest natomiast właściwy do ustalenia, czy budynek wzniesiony na działce sąsiedniej (nr [...]), został wzniesiony na podstawie poprawnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Bierze on bowiem pod uwagę aktualny w chwili prowadzenia postępowania stan faktyczny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności sposób ich zabudowy i zagospodarowania. Skoro w obszarze analizowanym w chwili wydania decyzji istniał budynek o wysokości ok. 10,5-11 m w kalenicy dachu, to dopuszczalną wysokość budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania ustalono prawidłowo. Niezasadny jest również zarzut – istotnego zdaniem skarżącej – naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, wobec nieposłużenia się przez architekta podpisujący projekt decyzji i analizę pieczątką wskazująca na jego uprawnienia. Okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości podjętych decyzji. Otóż potwierdzeniem jego uprawnień jest wpis ([...]) na listę członków Lubelskiej Okręgowej Izby Architektów, aktualnej w dacie prowadzonych przez niego czynności, zaś brak pieczęci potwierdzających jego uprawnienia w żaden sposób nie przesądza o istotnym naruszeniu prawa i wadliwości dokonanych czynności. Reasumując powyższe rozważania należało zatem stwierdzić, iż żaden z zarzutów skarżącej zawartych w skardze nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Także nie zostały dostrzeżone przez Sąd urzędu inne uchybienia organów, które miałyby wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego nie było ostatecznie podstaw do zakwestionowania prawidłowości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.