II SA/Lu 701/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 3 ust.2, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz.728) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania A. P. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania jej zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wskazano, że A. P. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i córką. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. Leczy się z powodu przewlekłych schorzeń. Mąż skarżącej – W. P. (lat 45) jest natomiast osobą zdrową, w wieku aktywności zawodowej. Oba organy uznały, że zasiłek okresowy nie może być przyznany, ponieważ mąż wnioskodawczyni odmówił współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej: nie zawarł kontraktu socjalnego i nie wykorzystał szansy zatrudnienia w pracach interwencyjnych w Urzędzie Miejskim w Ł., z której przez 6 miesięcy otrzymywałby wynagrodzenie ok. 900 zł netto, nie stawił się również w wyznaczonym terminie do Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Organy stwierdziły ponadto, że rodzina wnioskodawczyni posiada nieujawnione źródło dochodu, ponieważ wskazane przez nią miesięczne wydatki znacznie przewyższają osiągane dochody. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika mianowicie, że rodzina wnioskodawczyni utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o pow. 1,32 ha fizycznych tj. 0,204 ha przeliczeniowych o dochodzie 42, 23 zł miesięcznie, zasiłku rodzinnego w wysokości 68 zł i stypendium szkolnego córki w wysokości 76 zł, co łącznie daje dochód w kwocie 186,23 zł miesięcznie, a w przeliczeniu na osobę 62,08 zł. Natomiast wydatki obejmują koszty żywności, środków czystości, energii elektrycznej, leków, a także składki emerytalno - rentowe w wysokości 538 zł miesięcznie, a więc wynoszą znacznie więcej nich dochód. Ponadto z oświadczenia A. P. z dnia 19 czerwca 2008r. wynika, iż jedynie część składek KRUS w kwocie 644,19 zł opłaciła z dopłat unijnych, natomiast nie jest jasne, skąd posiadała pieniądze na pokrycie pozostałych uiszczonych składek za I i II kwartał wynoszących łącznie 1076 zł. Skargę do sądu administracyjnego wniosła A. P., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca podniosła, że w dniu 21 lutego 2008r. zawarła kontrakt socjalny i wypełnia jego postanowienia, w tym w szczególności ukończyła odpowiednie szkolenie zawodowe. Wyjaśniła, że mąż podejmuje legalne prace w gospodarstwie rolnym w miejscowości L., przy uprawie gryki, z której osiągnęli ok. 1200 zł zysku netto. Otrzymali również dotacje rolne w kwocie ok. 1000 zł. O okolicznościach tych skarżąca wielokrotnie informowała organ, w tym pracowników socjalnych, którzy nie odnotowali tego w wywiadach środowiskowych. Mąż W. P., z wykształcenia rolnik i ogrodnik sadownik, zgodnie z poleceniem organu w 2008 r. po raz kolejny zarejestrował się w Urzędzie Pracy, w którym jednak nie uzyskał żadnych ofert, a pismo o możliwości podjęcia prac interwencyjnych otrzymał w 2 tygodnie po naborze. Wbrew stanowisku organów, mąż dużo czasu poświęca pracy w gospodarstwie rolnym, przygotowując je pod uprawę aronii. Skarżąca podniosła, że nie posiada nieujawnionych środków pieniężnych: wielokrotnie informowała organ, że środki pieniężne pochodzą z pożyczki w banku BPH (zadłużenie ponad 2100 zł) oraz w spółdzielni mieszkaniowej S. (zadłużenie ponad 8000 zł) W konsekwencji – zdaniem skarżącej - ustalenia organów są nieuzasadnione, bowiem nie można jej i jej mężowi zarzucić nieujawniania źródeł dochodów oraz braku współpracy z organem W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz.593 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W świetle tego przepisu podstawę do odmowy przyznania świadczenia mogą stanowić m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną. W każdym przypadku odmowę przyznania świadczenia może uzasadnić wyłącznie zawinione działanie osoby ubiegającej się o świadczenie, a okoliczność ta powinna być w sposób nie budzący wątpliwości ustalona przez organ zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 kpa. Przepisy te stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów (art. 7 kpa) Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Odzwierciedlenie poczynionych w powyższy sposób ustaleń powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które obejmuje wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa) W niniejszej sprawie, zarówno organ pomocy społecznej, jak i organ odwoławczy (zobligowany do prowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa) nie wykazały przesłanek i nie uzasadniły należycie odmowy przyznania A. P. zasiłku okresowego, naruszając powołane przepisy, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności nie można przyjąć braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, skoro skarżąca uczestniczyła aktywnie w postępowaniu, brała udział w wywiadzie środowiskowym i w dniu 21 lutego 2008r. podpisała kontrakt socjalny, w wykonaniu którego ukończyła kurs dokształcający. Wprawdzie kontraktu takiego nie podpisał mąż skarżącej, jednak okoliczność ta nie może automatycznie stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia wnioskodawczyni. Podkreślić należy, że ustawa o pomocy społecznej nie określa obligatoryjnych elementów kontraktu socjalnego, o którym mowa w przepisach art. 108 i 11 ust. 2. Sięgnięcie przez ustawodawcę do instytucji kontraktu podyktowane było chęcią zaangażowania świadczeniobiorców w zmianę ich sytuacji życiowej, a jego treścią jest określenie uprawnień i zobowiązań stron w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wyd. ABC 2007) Ze względu na umowny charakter kontraktu nie ma przeszkód, by zawarte w nim postanowienia dotyczyły również pozostałych członków rodziny, z którymi nie podpisano kontraktu, a nie tylko osoby wnioskującej o pomoc, choć wyłącznie w zakresie umożliwiającym ich wykonanie. W niniejszej sprawie skarżąca mogłaby się zobowiązać w imieniu męża do podjęcia określonych działań albo przynajmniej do systematycznego informowania organu o podejmowanych przez niego pracach dorywczych czy staraniach zmierzających do poprawy ich sytuacji majątkowej. Dopiero uchylanie się obojga małżonków od współpracy z organem bądź od podjęcia pracy albo niewykonywanie przez nich oboje postanowień kontraktu może być przyczyną odmowy przyznania świadczenia zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. Tymczasem organ odmawiając przyznania skarżącej świadczenia oparł się na tym, że jej mąż odmówił podpisania kontraktu socjalnego i nie zarejestrował się jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy oraz odmówił podjęcia prac interwencyjnych. Kontrolując legalność takiego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że samo niezarejestrowanie się męża skarżącej w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, nie świadczy o świadomej odmowie podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy, zwłaszcza, że - jak podnosi skarżąca – mąż dużo pracował we własnym gospodarstwie, przygotowując je do prowadzenia dochodowej działalności rolniczej polegającej na uprawie aronii. Poza tym, w świetle argumentów skargi, nie można wykluczyć również, iż mąż skarżącej rzeczywiście dowiedział się zbyt późno o możliwości podjęcia prac interwencyjnych, a więc z przyczyn od niego niezależnych nie mógł skorzystać z tej oferty; w konsekwencji nie tylko skarżącej, ale i jemu nie można by zarzucić zawinionego zaniechania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ powinien odnieść się do tych okoliczności, przeprowadzając ponownie wywiad ze skarżącą, jej mężem, a także – o ile będzie to konieczne – z innymi osobami mogącymi potwierdzić fakt pracy we własnym gospodarstwie rolnym mającym przynosić dochody. Wbrew stanowisku organów, zgromadzone w niniejszej sprawie dowody nie pozwalają również na przyjęcie, że rodzina skarżącej posiada nieujawnione źródło dochodu, co mogłoby stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia zgodnie z art. 12 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową, wskazującą, że osoba lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Skarżąca w toku postępowania nie ukrywała faktu otrzymanych dopłat unijnych (k.18), a obowiązkiem organów - zgodnie z art. 7 i 77 kpa - było dokładne ustalenie wysokości tych świadczeń i ich udziału w aktualnych dochodach, tym bardziej, że organy miały wątpliwości co do rzeczywistego majątku rodziny skarżącej. Ponadto organ przyjmując, że mąż skarżącej nie pracował w gospodarstwie rolnym zbyt ogólnie powołał się na opinię "społeczności lokalnej", z której nie wynika czy nie przebywa on w ogóle w tym gospodarstwie czy też, że wprawdzie przebywa w nim, ale nie prowadzi działalności rolniczej, lecz wykonuje inne prace gospodarcze. Ustalenie tej okoliczności ma znaczenie dla oceny czy mąż skarżącej uchyla się od podjęcia pracy zarobkowej, czy też nie podejmuje pracy zarobkowej z innych uzasadnionych powodów, tym bardziej, że skarżąca podnosi, iż mąż przygotowuje odziedziczone gospodarstwo rolne pod uprawę aronii, z której przewiduje osiąganie dochodów. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika również gdzie znajduje się gospodarstwo rolne skarżących i czy ze względu na miejsce położenia, obszar oraz charakter może przynosić dochody pozwalające na utrzymanie się całej rodziny. W sytuacji występującej w sprawie, odmowa przyznania świadczenia, bez dokładnego, wyczerpującego ustalenia istniejących dysproporcji pomiędzy udokumentowaną a faktyczną wysokością dochodów rodziny skarżącej, była niedopuszczalna. Podkreślić należy, że w powołanym przepisie art. 12 ustawy, umożliwiającym odmowę przyznania świadczenia chodzi o rzeczywiste posiadanie zasobów majątkowych umożliwiających przezwyciężanie trudnej sytuacji życiowej, a nie o stan majątkowy wynikający z szeroko rozumianej zaradności życiowej. Z tego względu okoliczność, iż rodzina skarżącej radzi sobie korzystając z pożyczek bankowych (k. 3 akt admin. II instancji) nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia. Tylko niewątpliwe ustalenie przez organ, że rodzina skarżącej posiada własne oszczędności bądź źródło dochodu umożliwiające pokonanie trudności materialnych może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. W ponownym postępowaniu, organ jeszcze raz dokładnie zbada sytuację majątkową rodziny skarżącej, ustalając również możliwości zarobkowe obojga małżonków ze względu na ich aktualny stan zdrowia i wykształcenie, wykorzystując w tym celu wszelkie środki dowodowe, a następnie oceni czy istnieją przesłanki do odmowy czy do przyznania świadczenia. Organ powinien mieć również na uwadze art. 11 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń: skarżąca posiada na utrzymaniu córkę uczęszczającą do szkoły i organ powinien tę okoliczność uwzględnić, jeżeli stwierdzi, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji.