II SA/Lu 702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 21 stycznia 2013 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmówiono umorzenia G. K. nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 6 579,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] decyzją ostateczną z dnia 16 października 2012 r., [...], ustalił G. K. nadpłatę zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 lipca 2012 r. w wysokości 6 579,00 zł, uznając to świadczenie za nienależnie pobrane. Oceniając zasadność wniosku strony o umorzenie tych należności, organ pierwszej instancji wskazał, że na dochód strony składa się świadczenie emerytalne, dodatek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy w łącznej wysokości 1 128,73 zł. Z dochodu tego G. K. pokrywa m.in. koszty utrzymania mieszkania wynoszące około 360,00 zł miesięcznie oraz koszty zakupu leków wynoszące (nie licząc kosztów zakupu suplementów diety) średnio 60,00 zł miesięcznie. Zdaniem organu, jakkolwiek strona znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, to nie można uznać, że sytuacja ta uzasadnia umorzenie wskazanych wyżej należności. W odwołaniu od tej decyzji G. K. podniosła, że z uwagi na swój wiek, stan zdrowia i niewielkie dochody nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości, odmówiło umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego (omyłkowo wskazano: "świadczenia pielęgnacyjnego") za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 lipca 2012 r. w wysokości 6 579,00 zł oraz umorzyło w całości odsetki od tych należności, które na dzień wydania decyzji wynosiły 1 905,60 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązkiem organu administracji orzekającego w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest zbadanie, czy w sprawie tej nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji osoby lub rodziny przemawiające za umorzeniem nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, nie można więc było, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji, ograniczyć rozstrzygnięcie decyzji jedynie do należności głównej, pomijając orzeczenie dotyczące odsetek od tej należności. Z tego powodu obowiązkiem Kolegium było uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał również, że rozpoznając sprawę merytorycznie, ocenił sytuację dochodową odwołującej się oraz uwzględnił podeszły wiek strony i jej schorzenia, nierokujące poprawy zdrowia, a także miał na uwadze prowadzenie przez stronę jednoosobowego gospodarstwa domowego. Odwołująca się, jak wskazało Kolegium, jest zmuszona do samodzielnego utrzymania z niskiego dochodu odwołującej wynoszącego 1128,73 zł, same zaś wydatki na leki i mieszkanie wynoszą około 360,00 zł, a więc pochłaniają 1/3 budżetu domowego. W ocenie Kolegium sytuacja materialna i zdrowotna odwołującej się uzasadnia umorzenie w stosunku do niej całości odsetek od nienależnie pobranego świadczenia, nie uzasadnia natomiast umorzenia należności głównej. Organ drugiej instancji pouczył jednak stronę, że gdyby była ona zainteresowana rozłożeniem na dogodne raty należności głównej, to winna zwrócić się w tym zakresie ze stosownym wnioskiem do organu właściwego, który rozpozna ten wniosek w odrębnej sprawie. Skargę do Sądu na decyzję Kolegium złożyła G. K., wnosząc o umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia. W treści skargi skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że Sąd uwzględnił skargę z uwagi na wady, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.; dalej: "ustawa") organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zapada zatem w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Organ administracji ma zatem możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja tego organu może być dowolna. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy sprawia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy administracji oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia składek mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wyjaśniło należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a ponadto wadliwie zastosowało powołany wyżej art. 30 ust. 9 ustawy. Przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte zostało stwierdzenie, że przeciętny miesięczny dochód skarżącej, na który składa się emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz dodatek mieszkaniowy, wynosi 1 128,73 zł. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w lipcu 2012 r. (bo dochód z tego miesiąca przyjęto za miarodajny do oceny sytuacji finansowej skarżącej) wypłacił skarżącej przekazem pocztowym świadczenie (emerytura i dodatek pielęgnacyjny) w łącznej wysokości 899,02 zł. Ponadto, decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], przyznano skarżącej dodatek mieszkaniowy w wysokości 119,49 zł na okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. (nieponumerowana część akt adm. I instancji, poprzedzająca decyzję z dnia 21 stycznia 2013 r.). Natomiast w oświadczeniu z dnia 16 sierpnia 2012 r. skarżąca wskazała, że jej dochód z tytułu emerytury wynosi 813,57 zł, zgodnie z dołączoną decyzją organu rentowego z dnia 10 marca 2012 r. Należy jednak podkreślić, że, jak się wydaje, skarżąca nie miała wówczas na myśli faktycznej wysokości jej dochodu z tytułu emerytury, lecz wynikającą z powyższej decyzji wysokość tego świadczenia brutto (zob. pkt I.2 sentencji). W decyzji tej wskazano bowiem, że łączna wysokość świadczenia do wypłaty (obejmująca emeryturę i dodatek pielęgnacyjny) wynosi 899,02 zł miesięcznie (zob. pkt III.3 sentencji). Z powyższego wynika, że przeciętny miesięczny dochód skarżącej, wbrew twierdzeniom organów, nie wynosi 1 128,73 zł, lecz 1 018,51 zł. Trzeba nadto zauważyć, że wadliwie również ustalił organ drugiej instancji wysokość kosztów utrzymania ponoszonych przez skarżącą z uzyskiwanego przez nią dochodu. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób do zawartego w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenia, że wydatki skarżącej na leczenie, "wyłączając suplementy diety", wynoszą średnio 60,00 zł miesięcznie. Kwestia ta wymagała natomiast należytego rozważenia, albowiem niewątpliwie wysokość wydatków skarżącej ponoszonych z tego tytułu winna być wzięta pod uwagę przy ocenie zasadności jej wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe stanowisko, zdaniem Sądu, nosi zresztą cechy dowolności. Po pierwsze bowiem, organ administracji nie posiada fachowej wiedzy medycznej pozwalającej jednoznacznie ocenić, że zakup danego środka leczniczego, choćby będącego suplementem diety, nie był konieczny dla skarżącej, z uwagi na jej stan zdrowia. Po drugie zaś, nawet gdyby uznać, że dopuszczalne było nieuznanie przez organ za niezbędne koszty utrzymania skarżącej, udokumentowanych przez nią wydatków na zakup środków leczniczych, organ nie wskazał, które z nich stanowią suplementy diety. Ponadto, z niezrozumiałych dla Sądu powodów, Kolegium ustalając wysokość kosztów utrzymania skarżącej nie uwzględniło kosztów zakupu: żywności, odzieży, środków czystości i higieny osobistej oraz inne koniecznych kosztów utrzymania. Omówione okoliczności wskazują, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także w art. 107 i 11 K.p.a. oraz w art. 15 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej bowiem sytuacji, zdaniem Sądu, odmowa umorzenia przez Kolegium sumy nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych była co najmniej przedwczesna. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławczego dokonało również wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że w świetle art. 30 ust. 9 ustawy, umorzenie nienależnie pobranych świadczeń uzależnione jest od stwierdzenia: po pierwsze, że dochód rodziny wnioskodawcy musi być niższy od kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania niektórych świadczeń rodzinnych, po drugie zaś, że sytuacja rodziny jest "szczególna" na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis ten wskazuje jako podstawę wydania decyzji o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zaistnienie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Niewątpliwie wskazana przesłanka umorzenia należności stanowi zwrot niedookreślony, którego wykładnia zakłada istnienie określonego zakresu swobody interpretacyjnej, albowiem pozwala na "dookreślenie" przez interpretatora treści wskazanego zwrotu, czego jednak nie może on czynić w sposób dowolny. W ocenie Sądu omawiany przepis nie daje żadnych podstaw do swoistego "kwantyfikowania" zawartej w nim przesłanki umorzenia należności, poprzez sztywne ograniczenie jej zakresu do niektórych tylko sytuacji, w jakich może znajdować się osoba lub rodzina wnioskująca o udzielenie jej tego rodzaju ulgi w spłacie świadczenia nienależnego. Przeciwnie, zdaniem Sądu zamiarem ustawodawcy było w tym przypadku pozostawienie organom administracji maksymalnie szerokich możliwości dokonywania oceny sytuacji tych osób lub rodzin w kontekście zasadności uwzględnienia ich wniosku o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń. Gdyby bowiem było inaczej ustawodawca mógłby ukształtować odmiennie treść tego przepisu, w szczególności poprzez precyzyjne wskazanie okoliczności uzasadniających wydanie takiej decyzji. Skoro zatem tego nie uczynił, to organy administracji nie mogą ograniczać zakresu tak ogólnie skonstruowanej przesłanki umorzenia należności, uznając, że ma ona zastosowanie do niektórych tylko, z góry przez te organy określonych, stanów faktycznych. Nie można bowiem wykluczyć, że nawet w przypadku, gdy strona osiąga dochód przewyższający kryterium dochodowego określone w ustawie, spełniona zostanie określona w art. 30 ust. 9 ustawy przesłanka umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie miał zatem żadnych podstaw, by uzależniać możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej od stwierdzenia, że jej dochód jest niższy od 623,00 zł. Trzeba przy tym zauważyć, co dostrzegło zresztą Kolegium, że zasiłek pielęgnacyjny, który był przyznany skarżącej, jest świadczeniem rodzinnym przyznawany niezależnie od wysokości dochodu. Odwołanie się zatem do tego kryterium jako swoistej dodatkowej "przesłanki" umorzenia nienależnie pobranego świadczenia było również z tego powodu bezzasadne. Skoro bowiem ubiegając się o przyznanie tego świadczenia skarżąca nie musiała wykazać niskiego dochodu, to nie można wymagać tego od niej na obecnym etapie postępowania. Zbyt daleko idące jest również twierdzenie organu odwoławczego, że koniecznym warunkiem wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 30 ust. 9, jest ustalenie, że sytuacja rodziny jest "szczególna" na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, nie zaś wobec innych rodzin. Wskazany przepis, jak podniesiono wyżej, nie wprowadza wyraźnie takiego ograniczenia. Ponadto, nawet gdyby uznać jego zasadność, to należałoby zbadać sytuację skarżącej na tle sytuacji innych osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego, a tego Kolegium nie uczyniło. Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Przede wszystkim obowiązkiem organu odwoławczego będzie dokonanie wnikliwej oceny, czy w przypadku skarżącej zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności pozwalające na umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Ocena ta winna zostać wyczerpująco uzasadniona, zwłaszcza że wysokość dochodu skarżącej, zdaniem Sądu, uwzględniając wskazane przez nią wydatki na utrzymanie mieszkania i zakup lekarstw (to jest odpowiednio 360 zł i 150 zł miesięcznie – oświadczenie skarżącej złożone na rozprawie przed Sądem w dniu 6 maja 2014 r. – k. 16 akt sąd.), a także inne wydatki, nie wzięte dotychczas pod uwagę przez organ odwoławczy, takie jak: koszty wyżywienia, koniecznej odzieży, czy środków czystości, zwykle nie jest wystarczająca lub być może jest ledwie wystarczająca do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.