II SA/Lu 704/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. i S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę UZASDADNIENIE Decyzją z dnia 9 grudnia 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał A. i S. małżonkom K. przeprowadzenie rozbiórki dwóch ganków stanowiących część samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 833, położonej w C. przy ul. Fantastycznej. Upomnieniem z dnia 24 listopada 2006 r., doręczonym 27 listopada 2006 r. wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających z przywołanej wyżej decyzji, informując o zagrożeniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu 12 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystawił tytuł wykonawczy w stosunku do A. i S. K., wraz z klauzulą o skierowaniu do przymusowego wykonania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Wystawiony tytuły wykonawczy, zawierający pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, doręczono zobowiązanym w dniu 16 czerwca 2008 r. Zarzuty takie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego wnieśli A. i S. K. W zarzutach tych podnieśli, że rozbiórka dwóch ganków jest dla nich zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, ponieważ nie dysponują środkami finansowymi, które umożliwiłyby im wykonanie decyzji. Ponadto wskazali, że przedmiotowa egzekucja jest niesłuszna i niezgodna z prawem. Postanowieniem z dnia 26 [...] 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odmówił uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Organ wyjaśnił, że w sprawie niniejszej nie zastosowano dotychczas żadnego środka egzekucyjnego, zaś nakaz rozbiórki obiektu budowlanego stanowi jedynie obowiązek orzeczony w postępowaniu administracyjnym, który jest egzekwowany w ramach postępowania egzekucyjnego. Dlatego brak podstaw do uwzględnienia zgłaszanego zarzutu. W złożonym zażaleniu A. i S. K. wnieśli o uchylenie postanowienia i uwzględnienie zarzutu oraz stwierdzenie, że egzekucja jest niedopuszczalna. Podnieśli, że stanowisko organu jest rażąco niesłuszne ponieważ ogranicza on się tylko do poszczególnych środków przymusu, a nie bada zupełnie, czy dopuszczalna jest egzekucja w kontekście faktu, że administracja budowlana nie wypowiedziała się sprawie legalizacji dobudowanych zadaszeń. Jednocześnie podnieśli, iż posiadają pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, projekt zadaszeń oraz mapkę do celów projektowych, a nadto złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę tych zadaszeń. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 [...] 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ ten opisując przebieg postępowania, wskazał, iż postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo przeprowadzone, a podniesione w treści zażalenia zarzuty zobowiązanego co do niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w związku z niezajęciem przez organy administracji budowlanej stanowiska w zakresie dopuszczalności legalizacji budynku gospodarczego, oraz co do braku słuszności rozstrzygnięcia poprzez rozpatrywanie wyłącznie kwestii formalno proceduralnych, nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, nie mogą więc być uwzględnione. W skardze do Sądu A. i S. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając, że organ odwoławczy błędnie określił przedmiot rozbiórki jako garaż - co jest nieprawdą. W dalszej kolejności podnieśli zarzuty skierowane przeciwko wyrokowi tutejszego Sądu z lipca 2006 r., który jest dla nich krzywdzący, gdyż nie uwzględnił wyroku zapadłego w Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim, który w analogicznej sprawie złożył pytanie do Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności art. 48 Prawa budowlanego z Konstytucją RP. Dodali, iż wydane w wyniku zadanego pytania orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do cofnięcia decyzji o egzekucji przez WSA w Lublinie w trybie nadzwyczajnym i wdrożenia procesu legalizującego dobudowane zadaszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy potrzymał stanowisko podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i prawa procesowego, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zarówno organ I, jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Podstawę prawną działania organu egzekucyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku co wynika z art. 1 ustawy. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. W świetle przepisu art. 2 § 1 pkt 10 ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Orzeczony w toku postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego wobec A. i S. K. obowiązek rozbiórki dwóch ganków stanowiących część samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr 833 w miejscowości C. przy ul. Fantastycznej jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlegającym egzekucji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrolując zgodność z prawem decyzji organów wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki tych obiektów, nie stwierdził naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a skargę A. i S. K. na decyzję organu odwoławczego utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji w tej sprawie oddalił wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II SA/Lu 298/06. Od wyroku tego żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny. Zatem bezsporne w sprawie jest, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakładająca przedmiotowy w sprawie obowiązek. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym ustawa do realizacji tego obowiązku przewiduje następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy). Natomiast uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z powołanych decyzji, czyli wierzycielem, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), który z mocy przepisu art. 20 § 1 pkt 2 ustawy jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone skarżącym w dniu 27 listopada 2006 r. Skarżący nie wykonali jednak dobrowolnie obowiązku, czego nie kwestionują mimo braku w aktach protokółu oględzin. W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia w stosunku do skarżących egzekucji. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym wszczęcie egzekucji następuje, stosownie do przepisu art. 26 § 4 ustawy z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ egzekucyjny. Konieczne elementy tytułu wskazuje art. 27 ustawy. W rozpoznawanej sprawie PINB w O. wystawił w dniu 12 czerwca 2008 r. tytuł wykonawczy, który doręczony został zobowiązanym w dniu 16 czerwca 2008 r. Podmiotowi zobowiązanemu po otrzymaniu tytułu wykonawczego przysługuje w postępowaniu egzekucyjnym środek obrony w postaci zarzutu (art. 33 ustawy). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia dający stronie prawo ochrony jej interesów (R.Hauser i Z.Leoński: "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz.", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r. s. 110). W myśl przepisu art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Jest to wyliczenie taksatywne. Inne przyczyny nie mogą stanowić podstawy zarzutu. W szczególności w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy nie jest dopuszczalne zakwestionowanie tytułu wykonawczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 1998, III SA 1418/97, Pr.Gosp. 1999/9/34). Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny nie może badać prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę ganków należących do skarżących. W rozpatrywanej sprawie zobowiązani w piśmie z dnia 21 czerwca 2008 r. podnieśli zarzut: zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 ustawy. Skarżący powyższy zarzut uzasadnili okolicznościami związanymi z ich sytuacją finansową. Następnie w zażaleniu i kolejno w skardze podnieśli okoliczności odnoszące się do postępowania administracyjnego i sądowego, którego przedmiotem był orzeczony nakaz rozbiórki. W kontekście powyższej argumentacji nie może budzić wątpliwości, iż twierdzenia skarżących nie mogły zostać uwzględnione. Należy również dodać, iż w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego. Nie wydał bowiem ani postanowienia o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia ani postanowienia nakazującego wykonanie zastępcze nałożonego na stronę obowiązku rozbiórki. Bezpodstawne są więc zarzuty dotyczące postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nakazującą rozbiórkę budynku. Nie mogą odnieść również skutku zarzuty skierowane przeciwko wyrokowi tutejszego Sądu, który kontrolował legalność decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki przedmiotowych obiektów. Są to bowiem zarzuty odnoszące się do postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Należy w związku z tym jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne kwestionowanie decyzji ostatecznej, będącej postawą prowadzenia egzekucji, nakładającej obowiązek na określony podmiot. Okoliczności dotyczące możliwości legalizacji budowy wykonanej bez pozwolenia na budowę mogły być podnoszone jedynie we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę, nie mogą natomiast uzasadniać zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 ustawy. W tej sytuacji, skoro podnoszone przez skarżących okoliczności nie mogły stanowić podstawy zarzutu z art. 33 ustawy, brak także podstaw do przyjęcia, by zachodziły okoliczności w tym przepisie wymienione. Bezpodstawne są również zarzuty skargi, iż tutejszy Sąd rozpatrując dnia 5 lipca 2006 r. skargę na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowych ganków (II SA/Lu 298/06) winien był zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją RP art. 48 Prawa budowlanego, a nie rozstrzygać sprawę. W tym zakresie wskazać należy, iż to wyłącznie w tamtym postępowaniu skarżący mogli wnosić o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia pytania prawnego przez TK, a następnie kwestionować stanowisko Sądu poprzez złożenie skargi kasacyjnej. Jak wynika z akt sprawy II SA/Lu 298/06 skarżący nie wnosili środka odwoławczego od wyroku wydanego w tym postępowaniu, a tym samym stał się on prawomocny. Ponadto nie jest rolą Sądu dokonywanie oceny prawidłowości tamtego postępowania. Z tych względów również twierdzenia o niekonstytucyjności przepisów w oparciu, o które nałożono obowiązek rozbiórki nie mogą zostać uwzględnione w tym postępowaniu, gdyż ewentualnemu podważeniu prawidłowości ostatecznych decyzji administracyjnych w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego służy instytucja wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145a Kodeksu Postępowania Administracyjnego, a nie twierdzenia w postępowaniu egzekucyjnym. Należy raz jeszcze podkreślić, iż organ egzekucyjny nie ma uprawnień do merytorycznego badania wymagalności obowiązku, podlegającego egzekucji. Takich uprawnień nie ma również Sąd, gdyż nie mieści się to w granicach niniejszego postępowania. Postępowanie egzekucyjne ma bowiem na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. Zgodzić się należy jedynie ze skarżącymi w kwestii błędnego oznaczenia przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedmiotu rozbiórki. Omyłkę tą polegającą na wskazaniu, iż egzekucja dotyczy nakazu rozbiórki garażu zamiast ganków uznać należy jako omyłkę pisarską, która została naprawiona przez organ, który postanowieniem z dnia 16 października 2008 r. dokonał sprostowania tej omyłki. Konkludując, skoro wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 298/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. i S. K. na decyzję ostateczną, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakazującą skarżącym rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych i obowiązek ten nie został przez nich wykonany, brak w tej sytuacji jakichkolwiek postaw do kwestionowania prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącym jako podmiotom zobowiązanym do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Nie mogą odnieść również zamierzonego skutku twierdzenia skarżących odnoszące się do ich trudnej sytuacji majątkowej. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.