II SA/Lu 706/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę Kierownik Filii Nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie działający z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. B.: 1) przyznał w. wym. świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych na okres od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wymiarze 2 godzin dziennie oraz 4 godzin w soboty i 4 godziny w niedziele i święta; 2) ustalił zakres przyznanych usług; 3) ustalił odpłatność za przyznane usługi w wysokości 100 % tj. 9,00 - zł za godzinę i jednocześnie zwolnił w części od obowiązku ponoszenia opłaty o 30 % ustalonej odpłatności. Odpłatność w rezultacie zastosowania częściowego zwolnienia określił na 70 % tj. 6,30 zł za godzinę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, jej dochód z miesiąca poprzedzającego wniosek o przyznanie usług opiekuńczych wyniósł 2.027,74 zł (tj. 1374,74zł–renta + 153zł–zasiłek pielęgnacyjny + 500 zł–dochód z wynajmu). Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) wynosi 477 zł. Wyliczony dochód strony stanowi 425% kryterium dochodowego. W przypadku osiągnięcia dochodu przez osobę samotnie gospodarującą w przedziale powyżej 401% kryterium dochodowego odpłatność wynosi 100%, przy czym całkowity koszt jednej godziny wynosi 9 zł (§ 2 pkt 2 Uchwały Rady Miasta w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat Nr 57/IXXIV/2004 z dnia 25 listopada 2004 r.). Strona została częściowo zwolniona w oparciu o § 3 ww. Uchwały z obowiązku ponoszenia odpłatności za przyznane usługi. Sytuacja życiowa i zdrowotna strony uzasadnia – zdaniem organu - przyznanie jej pomocy w zakresie określonym w decyzji, a przyznany dzienny wymiar godzin usług w pełni pozwoli zaspokoić codzienne, niezbędne potrzeby życiowe strony. W odwołaniu A. B. podniosła, że organ I instancji błędnie ustalił jej dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku przyjmując kwotę 2.027,74 zł. Według strony nieprawidłowo w jej dochodzie został zawarty przychód z tytułu wynajmu dwóch pokoi w kwocie 500 zł. Strona wyjaśniła, że w 2008 r. z tytułu najmu poniosła straty w kwocie 5.105 zł, co ujawnione zostało w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego. Zdaniem strony na bieżąco pokrywane są kilkakrotnie większe koszty związane ze zużyciem energii elektrycznej, gazu, wody, wywozu śmieci, remontu i wyposażenia pokoi. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, a zarzuty podniesione w odwołaniu są niezasadne. Bez wątpienia A. B. kwalifikuje się do korzystania z pomocy społecznej. Jednak Kolegium, po przeanalizowaniu sprawy i po wezwaniu strony do przedłożenia kosztów poniesionych w miesiącu maju 2009 r. ustaliło, że strona w tym miesiącu nie dokonała opłat za energię elektryczną i gaz, a jedynie za zużycie wody i za wywóz śmieci w wysokości 135,30zł. Organ odwoławczy zatem ponownie ustalił dochód skarżącej z maja 2009 r. pomniejszając kwotę 2027,74 zł o 90,20 zł tj. o 2/3 kwoty 135,30 zł stanowiącej poniesione koszty wynajmu. Jednak uzyskana kwota 1937,54 zł (1937,54x100%:477zł) stanowi 406% kryterium dochodowego i mieści się w tym samym przedziale powyżej 401% kryterium dochodowego, co kwalifikuje wnioskodawczynię do 100 % odpłatności za przyznane usługi. W związku z tym, organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie błędnie kwoty dochodu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i decyzja organu I instancji była właściwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. B. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nierównym traktowaniu podmiotów prawa. Skarżąca podkreśliła, że osiąga dochód z dwóch źródeł tj. renty i najmu na cele mieszkaniowe nie prowadząc działalności gospodarczej. Dochód w jej przypadku jest równy przychodowi, bo nie uwzględnia się kosztów jego uzyskania, co miało wpływ na wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze. W analogicznej sytuacji w odniesieniu do osoby, która również osiąga dochód z takich samych źródeł, lecz najem wykonywany jest w ramach działalności gospodarcze, przy obliczaniu dochodu organ wydający decyzję uwzględnia koszty jego uzyskania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu lub też to prawo narusza i w zależności od tej oceny, orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd ten nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowiska organu odwoławczego nie daje podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Podstawą wydania tej decyzji jest m.in. art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz.593 z późn. zm.), zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust.1) W świetle ust. 5 cyt. przepisu ustalenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług opiekuńczych należy do ośrodka pomocy społecznej. Organ administracyjny orzeka w tym względzie na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, które pozwala mu na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują dowolnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00, niepubl.). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Sporną kwestią w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, czy przychód strony z wynajmu mieszkania, stanowi dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i ewentualnie w jakiej wysokości. Art. 8 ust. 4 cyt. ustawy wskazuje, że do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Dochody wymienione w tym przepisie tworzą katalog zamknięty. Sformułowanie jego jest jednoznaczne i prowadzi do wniosku, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych. Wyjątki te zaś nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Skoro więc ani przytoczone wyżej przepisy, ani też żadne inne przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują przy ustalaniu dochodu możliwości odliczenia dochodów z wynajmu mieszkania, to w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie trafnie organy administracji przyjęły, wbrew twierdzeniom strony, iż przy ustalaniu wysokości dochodu skarżącej należało uwzględnić kwotę 500 zł uzyskaną z takiego wynajmu. Należy jednak uznać, że organ odwoławczy niezasadnie pomniejszył dochód strony o poniesione w maju 2009 r. przez skarżącą koszty wynajmu mieszkania, gdyż wskazane przepisy nie przewidują takiej możliwości w stosunku do osób nie prowadzących działalności gospodarczej. Kwestia ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż nawet odjęcie tych kosztów sytuuje dochód skarżącej w przedziale powyżej 401% kryterium dochodowego. Okoliczność powyższa przesadza jednocześnie o bezzasadności podniesionego w skardze zarzutu niekonstytucyjności rozwiązania ustawowego różnicującego sposób obliczania dochodu w stosunku do osób uzyskujących go z pozarolniczej działalności gospodarczej i osób takiej działalności nieprowadzących, a wynajmujących pomieszczenia, tak jak skarżąca. Należy przy tym podkreślić, że wbrew twierdzeniom strony zawartym w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, znajdujące się w aktach zaświadczenie III Urzędu Skarbowego (k. 11 akt adm.) nie potwierdza poniesienia przez stronę straty za rok 2008 z tytułu wynajmu pomieszczeń. Jest to przy tym jedyne zaświadczenie Urzędu Skarbowego znajdujące się w aktach. Poza tym, należy zauważyć, że organ działając w ramach uznania administracyjnego zwolnił skarżącą w części (30%) z ustalonej odpłatności w ramach przyznanych usług opiekuńczych, w oparciu o § 3 Uchwały Rady Miasta z dnia [...], [...]. W niniejszej sprawie przeprowadzono wyczerpująco postępowanie dowodowe, a w konsekwencji nie można zarzucić organom administracji zarówno mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa, jak i przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W konsekwencji słusznie organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie zachodzą przesłanki przyznania A. B. pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych w orzeczonym zakresie. Z akt sprawy wynika, że A. B. jest osobą częściowo ubezwłasnowolnioną i ma ustanowionego kuratora w osobie E. P. (aktualizacja wywiadu środowiskowego – k.18 akt adm.). E. P. podpisała protokół z ustnego zgłoszenia podania o udzielenie pomocy (k.15 akt adm.) oraz udzieliła informacji zawartych w aktualizacji wywiadu. Natomiast odwołanie od decyzji organu I instancji i skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła osobiście A. B. W kwestii dokonywania czynności przez osoby ograniczone w zdolności do czynności prawnych art. 30 § 1 k.p.a. odsyła do przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 17 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolność do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Osoba taka może jednak bez zgody przedstawiciela ustawowego dokonywać wszelkich czynności prawnych innych niż wymienione w art. 17 k.c., zawierać umowy należące do umów powszechnie zawieranych w drobnych, bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 k.c.), rozporządzać swoim zarobkiem, chyba że sąd opiekuńczy z ważnych powodów inaczej postanowi (art. 21 k.c.), a także dokonywać wszelkich czynności dotyczących przedmiotów, o których mowa w art. 22 k.c. Na gruncie postępowania administracyjnego w wyroku NSA z dnia 14 lutego 1964 r., II SA 1811/83 przyjęto, że: "1. Gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba ubezwłasnowolniona częściowo, jej kurator powinien być wezwany do udziału w postępowaniu w każdym przypadku, gdy osobiste działanie strony wskazuje, że nie zdaje ona sobie w pełni sprawy z celu i skutków tego postępowania. 2. Nie istnieje natomiast prawny wymóg, aby kurator osoby częściowo ubezwłasnowolnionej brał udział w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym osoba ta jest stroną"; w dalszej części tezy 2. wskazuje się na możliwość samodzielnego działania takiej osoby w niektórych sprawach cywilnych. Za niezbędny natomiast – zdaniem NSA – należy uznać udział kuratora w postępowaniu, gdy działanie samej strony jest nieudolne, a zwłaszcza, gdy argumentacja strony wskazuje, że nie zdaje sobie ona w pełni sprawy z celu i skutków prowadzonego postępowania. Tezy powyższego wyroku zostały zaaprobowane również w doktrynie (zob. J. Borkowski, [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 3 wydanie, Wyd. C.H. BECK, W-wa 2000, s. 219). Podzielając przytoczony pogląd prawny, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że A. B. mogła samodzielnie, bez zgody kuratora dokonywać czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym usług opiekuńczych, gdyż zarówno treść odwołania od decyzji organu I instancji, jak też treść skargi do WSA wskazują, iż skarżąca zdaje sobie sprawę z celu i skutków przedmiotowego postępowania i nie wykazuje nieudolności, a wymienione środki prawne wnosiła na swoją korzyść. Konsekwencją uznania, iż strona mogła działać samodzielnie w postępowaniu administracyjnym jest przyjęcie, że mogła także samodzielnie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 26 § 2 ppsa "Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie. Zdolność procesowa osób o ograniczonej zdolności do czynności prawnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinna być związana z możliwością samodzielnego realizowania podmiotowości administracyjnoprawnej, czyli korzystania z uprawnień wynikających z prawa materialnego lub zajmowania stanowiska, w sytuacjach gdy przepisy tego prawa przewidują nałożenie na taką osobę obowiązku, skierowania do niej nakazu lub zakazu albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, komentarz, Wydanie II, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s.72). W świetle powyższej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście poczynionych rozważań, nie stwierdził niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.