II SA/Lu 706/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S. S. i T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. W dniu [...] października 2019r. do Prezydenta Miasta L. wpłynął wniosek S. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie, rozbudowie i przebudowie i zmianie sposobu użytkowania oficyny zachodniej kamienicy mieszkalnej z usługami oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami ( oficyny tylnej i bocznych ) wraz z drogami wewnętrznymi, chodnikami utwardzonymi dojściami do budynków, murami oporowymi, schodami terenowymi, elementami malej architektury, infrastrukturą techniczną i zielenią ozdobną na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w L.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta L. zawiesił postępowanie w tej sprawie oraz wezwał wnioskodawcę do wystąpienia w terminie dwumiesięcznym do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest prawomocne postanowienie sądu o nabyciu spadku lub ustanowienie kuratora masy spadkowej po zmarłym w dniu [...] lutego 1966 roku S. G.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści działek objętych inwestycją oraz nieruchomości do nich przyległych. Według dołączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów, jako współwłaściciel działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L., graniczącej z terenem inwestycji, figuruje m.in. S. G., zmarły w dniu [...] lutego 1966 roku. Wobec nieustalenia jego spadkobierców organ uznał, ze w sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postaci zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie spadkobierców w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Ponieważ nie ma kompetencji do samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłego, do czego uprawniony jest jedynie sad powszechny, wezwał inwestora do wystąpienia w wyznaczonym terminie do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia S. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2019r. postanowienie organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna. zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Organ wskazał, ze stosownie do art. 28 kpa stronami postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Działka nr [...] której współwłaścicielem był S. G., bezpośrednio sąsiaduje z działką objętą przedmiotowym wnioskiem. Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że zgon wspomnianej osoby nastąpił przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organ zaś, pomimo podejmowanych kroków, nie był w stanie we własnym zakresie ustalić osób będących spadkobiercami zmarłego. Tym samym kwestia ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie staje się zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia zależy dalszy tok postępowania. Kolegium zaznaczyło, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tylko wówczas, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego będzie legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przed innym organem lub sądem. Przepis art. 100 § 1 k.p.a. nie ustanawia jednak dla organu administracyjnego szczególnej legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania przed takim organem lub sądem. W niniejszym zaś przypadku osobą, która posiada interes prawny w żądaniu wydania stosowanego postanowienia przez sąd powszechny - sąd spadku, jest sam żalący i tylko on. w braku aktywności spadkobierców zmarłej osoby, może się zwrócić do właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku. Organ administracji publicznej nie ma uprawnień, by skutecznie wystąpić do sądu spadku z przedmiotowym wnioskiem w ramach niniejszego postępowania. Bez ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o jego wszczęciu, organ nie jest uprawniony do podjęcia dalszych czynności w sprawie, w szczególności zmierzających do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem naraża się na zarzut rażącego naruszenia prawa, a skutki takich działań mogą w rezultacie prowadzić do wyrugowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. i T. S. wskazali, że śmierć współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości miała miejsce 56 lat temu. Tak długi okres niewykonywania przez potencjalnych spadkobierców przysługującego im prawa własności może skutkować zasiedzeniem tego prawa na rzecz pozostałych współwłaścicieli (którzy zostali już poinformowani o toczącym się postępowaniu), a przy uwzględnieniu przepisów, które w sytuacji śmierci współwłaściciela bez spadkobierców stanowią, że to właśnie gmina jest osobą, która wejdzie w posiadanie udziałów po zmarłym współwłaścicielu (tym samym jest stroną w tym postępowaniu). Według skarżących Kolegium nie odniosło się do podniesionej argumentacji w zażaleniu przytaczając jedynie prawne uwarunkowania możliwości zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu brak jest odniesień do konkretnych wątków sprawy: nielegalnego i niebezpiecznego usytuowanie okien w budynku przy ul. [...], wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] i aspektu interesu prawnego gminy w inicjacji postępowania spadkowego. Skarżący zauważyli, że organ przez ponad 4 miesiące nie wydał żadnego postanowienia w sprawie, a zrobił to dopiero po interwencji wnioskodawcy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawieszenie postępowania miało uzasadnione podstawy. Słusznie zauważył organ, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jego cechami jest to, że wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy oraz istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jest jasne, ze obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest ustalenie pełnego kręgu jego stron i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Dlatego też należy się zgodzić z organami, że w przedmiotowym postępowaniu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w postaci ustalenia spadkobierców zmarłego S. G., współwłaściciela działki nr ewid.[...] Należy zauważyć, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono [...] października 2018r., z aktu zgony wynika zaś, że zmarł on [...] lutego 1966r. , a więc przed wszczęciem postępowania, zastosowanie powinien mieć właśnie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. W wyroku z dnia ( II OSK 2509/19 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, ze ustalenie obowiązków organu wynikających z konieczności ustalenia wszystkich stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. kpa, przy czym jest niewątpliwe, że organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania w sprawach cywilnych. Zgodnie z art. 2 § 1 K.p.c., do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Stwierdzenie nabycia spadku jest sprawą cywilną. Zgodnie z art. 1025 § 1 K.c., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Natomiast w myśl art. 1025 § 2 K.c., domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga zatem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. W tym przypadku, mimo zwrócenia się do Sądu Rejonowego L. – Z. w L. oraz pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], nie uzyskano żadnych informacji dotyczących spadkobierców S. G., W efekcie zawieszenie postępowania do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego ma uzasadnione podstawy, łączy się bowiem z ustaleniem, komu przysługuje przymiot strony. Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie ustalenia następców prawnych po S. G. niewątpliwie warunkuje określenie kręgu podmiotowego stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe stanowi zatem zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa bez rozstrzygnięcia którego dalsze prowadzenia postępowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe. Ustalenie następców prawnych ma zatem bezpośredni związek z wydaniem decyzji administracyjnej. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.