II SA/Lu 707/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] W. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie po rozpoznaniu wniosku z dnia 17 lutego 200 r. odmówił przyznania B.B. zasiłku stałego i okresowego oraz przyznał zasiłek celowy na leki i leczenie w wysokości 200,00 zł w miesiącu marcu 2009 r. i na żywność w wysokości 100,00 zł w miesiącu kwietniu 2009 r. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca mieszka z matką, prowadzi jednak samodzielne gospodarstwo domowe, nie ma żadnych źródeł dochodu. Na podstawie orzeczenia Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...]września 1992 r. został zaliczony do pierwszej grupy inwalidzkiej na stałe. Ma ustalone prawo do świadczenia rentowego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Sama renta była wypłacana do dnia 31 grudnia 2007 r. w kwocie 621,67 złotych miesięcznie. Pokrywane były z niej alimenty oraz inne zobowiązania pieniężne. Pismem z dnia 11 stycznia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powiadomił organ, że B.B. zrezygnował z otrzymywania renty, wobec czego wstrzymano jej wypłatę. Podano, że wnioskodawca nie udziela żadnych informacji na temat swojej sytuacji dochodowej i miejsca zamieszkania, lub są one błędne. Zdaniem organu oznacza to brak współpracy i współdziałania z pracownikiem socjalnym w kierunku rozwiązania jego trudnej sytuacji życiowej. Odmawiając przyznania zasiłku okresowego organ stwierdził, że wnioskodawca nie zamieszkiwał pod podanym przez niego adresem w miesiącu lutym 2009 r., a ponadto nie wykorzystał wszystkich własnych możliwości i uprawnień do wyjścia z trudnej sytuacji, a nawet działał na własną szkodę. Odnośnie zasiłku stałego organ uznał, że nie ma podstaw do jego wypłaty, choć taką możliwość rozważano. Mimo to jednak, uznając, że jest to przypadek szczególny, do czasu wznowienia wypłaty renty, organ przyznał stronie zasiłek celowy w kwocie 200 złotych na leki oraz zasiłek celowy na żywność w kwocie 100 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania B. B., który za nieuzasadnioną uznał odmowę przyznania zasiłku stałego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie organ I instancji mógł przyznać z urzędu zasiłek stały, nie był jednak uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego, skoro wnioskodawca nie wnioskował o przyznanie takiego świadczenia. W świetle art. 102 ustawy o pomocy społecznej organ związany jest bowiem zakresem wniosku, powinien zatem orzec w granicach żądania. Zaskarżona decyzja w części odmawiającej przyznanie zasiłku stałego jest wadliwa i z tego powodu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Organ odwoławczy uznał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien wezwać stronę do sprecyzowania wniosku, czy odwołujący ubiega się o zasiłek stały lub zasiłek okresowy. Poza tym zwrócił uwagę, że odmowa przyznania świadczenia z tej przyczyny, że dana osoba nie mieszka w lokalu mieszkalnym w którym podaje swoje zamieszkanie, byłaby dopuszczalna na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy np. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym. Z akt sprawy ponadto wynika, że odwołujący posiada uprawnienie do renty inwalidzkiej. Zdaniem Kolegium uprawnienie do renty nie pozbawia odwołującego prawa do otrzymania zasiłku okresowego ze względu na niepełnosprawność i utrzymania uprawnień do renty lub zasiłku stałego z powodu całkowitej niepełnosprawności. Jedynie w przypadku odmowy wykorzystania przez odwołującego wznowienia wypłaty renty organ pomocy może odmówić przyznania świadczeń pomocy społecznej, kierując się zasadą subsydiarności, wynikającą z art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium nie neguje trudności życiowych odwołującego, jednak zauważa, że odwołujący sam zrezygnował z renty i na jego wniosek ZUS od 1 stycznia 2008 r. wstrzymał wypłatę renty. Kolegium zauważyło, że z oświadczeń matki z dnia 14 maja 2009 r., 25 lutego 2009 r., 28 sierpnia 2008 r. oraz wywiadów środowiskowych z dnia 25 lutego 2009 r. i z dnia 18 kwietnia 2008 r. wynika, że odwołujący przebywając w mieszkaniu matki pozostaje na jej utrzymaniu, wówczas prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Odwołujący nie wymeldował się także z pobytu stałego w lokalu przy Al. R. w L., który sprzedał w roku 2006, natomiast w lokalu matki przy ul. Ż. zameldował się na pobyt czasowy od 6 kwietnia 2009 r. Na decyzję Kolegium B.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzji zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez błędnie ustalenie, że nie przysługuje mu zasiłek stały, w sytuacji kiedy spełnia wszystkie podstawowe kryteria tj. jest osobą niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, spełnia kryterium dochodowe. Ponadto skarżący wskazuje, że to organ odwoławczy powinien przyznać mu zasiłek stały, a nie przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i przywołało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości (lub części) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z przepisu tego wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, tylko wówczas gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem m.in. gdy istnieją wątpliwości, co do ustalonego stanu faktycznego i zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 k.p.a. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Op 15/08, Lex nr 519812 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 4000/81, Lex nr 11248). W wyroku z dnia wyrok 2 grudnia 1999 r. (I SA 632/99, Lex nr 48722) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo. Niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca wspomnianego przepisu. Należy podkreślić, że z akt omawianej sprawy nie wynika, aby istniały wątpliwości co do jej stanu faktycznego. Organ I instancji w sposób dostateczny ustalił stan faktyczny przedmiotowej sprawy. W toku postępowania sporządzono rodzinne wywiady środowiskowe (k. 47-45, oraz 24-27 akt. adm.), których celem było ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponadto organ zwrócił się do ZUS-u i Miejskiego Urzędu Pracy w celu ustalenia sytuacji wnioskodawcy. Zgromadzone w sprawie dowody w postaci wniosku (k. 21 akt adm.), zaświadczeń (k. 37-43 akt adm.), oświadczeń (k. 22, 44 akt adm.) i innych informacji (k. 38, 48 akt adm.) nie budziły wątpliwości także organu odwoławczego. W związku z tym, nie zachodziły usprawiedliwione powody uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podstawy do takiej decyzji nie można upatrywać w braku wniosku skarżącego o przyznanie mu pomocy w postaci zasiłku stałego. Okoliczność ta nie wpływała bowiem na ocenę przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Stanowi ona wprawdzie element postępowania dowodowego, jednakże nie obejmuje swoim zakresem całości lub znacznej części tego postępowania. Uchylenia decyzji z tego tylko powodu nie można uznać za uzasadnione, skoro i tak organ nie jest w posiadaniu przedmiotowego wniosku. Rzeczą Kolegium było w tej sytuacji samodzielne rozstrzygnięcie sprawy w zakresie przyznania zasiłku stałego. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w sprawie niniejszej nie wynika także, aby organ odwoławczy podjął wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż kompetencje organu odwoławczego związane z merytorycznym orzekaniem co do istoty sprawy nierozerwalnie wiążą się z koniecznością dokonania własnej oceny podjętej po uwzględnieniu stanu faktycznego oraz wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia z dnia 14 października 2008 r., II SA/Lu 503/08, Lex nr 499768). Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Powyższych elementów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, co jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Właściwy sens art. 138 § 2 k.p.a. można, bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Kolegium uchybiło powyższym zasadom, a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na marginesie zauważyć należy nadto, iż nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96 - Lex nr 27339 i wyrok z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97 - Lex nr 47269). Zauważyć ponadto trzeba, że organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie wydając decyzję kasacyjną skupił się jedynie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na kwestii dotyczącej zasiłku stałego. W żadnej zaś mierze nie uzasadnił uchylenia decyzji organu I instancji także w zakresie dotyczącym przyznania zasiłków celowych oraz odmowy świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego. Nie wiadomo zatem jakich uchybień dopuścił się organ I instancji przyznając zasiłki celowe oraz odmawiając przyznania zasiłku okresowego, choć jasno wskazywał, że podłożem takiego stanowiska jest rezygnacja przez skarżącego ze świadczenia rentowego. Powyższe stwierdzenia, przesądzają także o tym, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnych, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Wniesienie bowiem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały materiał dowodowy jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 k.p.a.). Skoro więc organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania i oceny całego materiału dowodowego - to tym samym naruszył w sposób istotny art. 77 § 1 k.p.a. W tym stanie sprawy naruszenie prawa, jakie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, sprowadzają się w istocie do działalności samego organu odwoławczego. Kolegium naruszyło bowiem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tymi przepisami również art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 wspomnianej ustawy oraz § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).