II SA/Lu 708/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] P. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r., po rozpoznaniu odwołania T. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 15 lipca 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup opału, wskazując na brak jej współdziałania z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Kierownik OPS w N. podkreślił, iż bierna postawa T. W. uniemożliwiła ustalenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, pozwalający na przyznanie zasiłku celowego pomimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Organ odwoławczy podkreślił, iż mimo prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 6 lipca 2010 r. (T. W. była uprzedzona o terminie wizyty pracownika socjalnego w sprawie innego wniosku pismem z dnia 22 czerwca 2010 r., które otrzymała 23 czerwca 2010 r. – przeprowadzony wywiad miał objąć również przedmiotowy wniosek – brama od posesji była zamknięta na klucz) oraz w dniu 14 lipca 2010 r. (T. W. została pisemnie poinformowaniu o terminie wizyty pracownika socjalnego pismem z dnia 6 lipca 2010 r., które otrzymała w dniu 8 lipca 2010 r. – również nikt nie otworzył drzwi), nie udało się nawiązać bezpośredniego kontaktu z T. W. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, zasadne było podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, iż organy administracji z naruszeniem prawa rozstrzygnęły sprawę na podstawie notatek urzędowych pracowników organu, zamiast w oparciu o rodzinny wywiad środowiskowy, który, jak wynika z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, należy przeprowadzać nie rzadziej niż co 6 miesięcy. W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2011 r. skarżąca zarzuciła również, iż organy powinny były udowodnić nieudaną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz tego nie uczyniły. Zdaniem skarżącej organ administracji naruszyły w tej sprawie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 11 ust. 2, art. 110 ust. 7 i art. 119 ust. 2 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej. Do pisma dołączyła plik dokumentów dotyczących, w jej ocenie, rozpoznawanej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", ani przepisów postępowania. Stosownie do przepisu art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.), kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do art. 136 i art. 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 ustawy decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W świetle art. 107 ust. 4 ustawy, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Z przepisu tego wynika zatem, iż aktualizacja wywiadu nie może być sporządzana "rzadziej niż co 6 miesięcy", a więc nie ma żadnych przeszkód, by organ pomocy społecznej, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, przeprowadził aktualizację wywiadu przed upływem tego terminu. Wobec tego, że skarżąca po raz kolejny ubiegała się o świadczenia z pomocy społecznej, prawidłowe było postępowanie organu pierwszej instancji zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego w sprawie niniejszej, zgodnie z powołanym przepisem art. 107 ust. 4 ustawy. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego pracownicy organu pierwszej instancji kilkakrotnie bezskutecznie próbowali przeprowadzić ze skarżącą aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu 6 lipca 2010 r. pracownice socjalne E. P. oraz P. K. udały się do miejsca zamieszkania skarżącej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nikt nie otworzył im drzwi, a brama na posesję była zamknięta na klucz. (k. 8 akt adm. I inst.). W związku z nieudaną próbą przeprowadzenia ze skarżącą aktualizacji wywiadu środowiskowego pracownik socjalny pismem z dnia 6 lipca 2010 r. poinformował skarżącą o terminie wizyty pracownika socjalnego w dniu 14 lipca 2010 r., zwracając się jednocześnie do skarżącej o wskazanie innego, dogodnego dla niej terminu w przypadku, gdyby w terminie wskazanym przez organ nie była w stanie wziąć udział w aktualizacji wywiadu. Pismo to, jak wynika z akt sprawy, zostało doręczone bezpośrednio skarżącej, co potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym poświadczeniu odbioru pisma (k. 9 akt adm. I inst.). Skarżąca, co w sprawie bezsporne, nie umożliwiła pracownicom socjalnym przeprowadzenia aktualizacji wywiadu również w tym dniu (k. 11 akt adm. I inst.). T. W. nie wskazała także żadnego innego terminu, w którym mogłaby wziąć udział w aktualizacji wywiadu środowiskowego. Należy podkreślić, iż obowiązujące przepisy ustawy nie zobowiązują organu pomocy społecznej do pisemnego wzywania osób ubiegających się o przyznanie świadczenia do wskazania - wybranego przez siebie - terminu do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Organ pierwszej instancji, opierając się na wskazanych wyżej przepisach ustawy i k.p.a., w trosce o słuszny interes skarżącej, umożliwił jednak T. W. wskazanie wybranego przez siebie i dla niej dogodnego terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu. W tej sytuacji uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu i brak reakcji ze strony skarżącej na wezwanie do ustalenia terminu wywiadu prawidłowo uznane zostały przez organy obu instancji za brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym. Niezasadny jest również zarzut skarżącej, iż decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo, gdyż została wydana przez osobę nieposiadającą do tego uprawnień w świetle art. 110 ust. 7 i art. 122 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 110 ust. 7 i 8 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie, o którym mowa wyżej, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. W świetle art. 122 ust. 1 i 4 ustawy osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Ukończenie studiów podyplomowych dla osób posiadających wykształcenie wyższe, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, jest równoznaczne z uzyskaniem przez absolwentów tych studiów specjalizacji. B. S., która podpisała w imieniu Wójta Gminy N. decyzję z dnia 15 lipca 2010 r. Nr [...], legitymuje się upoważnieniem, o jakim mowa w art. 110 ust. 7 ustawy. Z akt sprawy o sygn. akt II SA/Lu 202/10 wynika, iż Wójt Gminy N. zarządzeniem z dnia 21 sierpnia 2009 r. nr 81/2009 udzielił jej – jako Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w N. – upoważnienia do "wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy" (k. 57). Z akt tych wynika również, iż B. S. w 2009 r. ukończyła studia podyplomowe w zakresie "Zarządzania instytucjami pomocy społecznej". Wbrew twierdzeniom skarżącej, Kierownik OPS w N. posiada zatem wymagane, w świetle art. 122 ust. 1 ustawy, wykształcenie (k. 59). Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ pierwszej instancji prawidłowo udokumentował fakt podejmowania prób przeprowadzenia ze skarżącą aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji art. 119 ust. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym przy wykonywaniu zadań pracownik socjalny jest obowiązany w szczególności zachować w tajemnicy informacje uzyskane w toku czynności zawodowych, także po ustaniu zatrudnienia, chyba że działa to przeciwko dobru osoby lub rodziny (pkt 5). Przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji ani decyzji organu pierwszej instancji, a więc nawet, gdyby rzeczywiście pracownicy socjalni zatrudnieni w OPS w N. uchybili wskazanym w tym przepisie obowiązkom, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie, to nie mogłoby to mieć wpływu na wynik sprawy. Również przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) nie stanowiły materialnoprawnej podstawy decyzji organów obu instancji, a więc ich ewentualne uchybienie w toku postępowania administracyjnego w sprawie nie ma prawnego znaczenia dla sprawy. Dokumenty przedłożone przez skarżącą wraz z pismem procesowym z dnia 31 stycznia 2011 r. w postaci: oświadczeń skarżącej z dnia 18 czerwca 2009 r. i 10 czerwca 2010 r. dotyczących jej sytuacji życiowej, zaświadczeń lekarskich z dnia 18 czerwca 2009 r. i 5 czerwca 2010 r. dotyczące stanu zdrowia skarżącej oraz pisma Wojewody L. z dnia 28 kwietnia 2009 r. skierowanego do męża skarżącej nie wnoszą nic nowego do sprawy. Wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., I OSK 59/07, nie dotyczy skarżącej, lecz jej męża i nie ma wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organów administracji wydanych w niniejszej sprawie (k. 34-43 akt sprawy). Ubocznie jedynie zauważyć należy, iż pomimo wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału, nie jest pozbawiona pomocy. Skarżąca od lat objęta jest bowiem systematyczną pomocą udzielaną jej ze środków organu pomocy społecznej, mimo iż jej dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z akt administracyjnych wynika, iż łączna wartość świadczeń z pomocy społecznej przyznanych skarżącej w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. wynosi 7 780 zł (k. 14 akt adm. I inst.). Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" i § 15 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).