II SA/Lu 708/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. U. i J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 19 lipca 2021 r., znak: SKO.41/1927/LI/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 19 lipca 2021 r., znak: SKO.41/1927/LI/2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania A. R., M. S., B. U., J. U., E. S.-S., D. S., J. C. oraz G.C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. nr 175/21 z 15 kwietnia 2021 r., znak: BK.6730.1.516.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], położonej w obrębie L., gmina K.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Po rozpatrzeniu wniosku A. N. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w L. Organ wskazał, że inwestycja planowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W celu określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. - wykonaną na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Uzyskane wyniki zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia zawarto w wynikach analizy, które wraz z częścią graficzną stanowią załącznik do decyzji. Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy oraz uzyskaniu stosownych uzgodnień, organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na omawianej działce spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i nie narusza interesu osób trzecich. Działki w pobliskim sąsiedztwie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - powiatowej nr [...] - poprzez działkę nr [...] stanowiącą własność wnioskodawcy oraz działki nr: [...], [...], [...], [...], stanowiące współwłasność wnioskodawcy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) realizacja inwestycji na wyznaczonej części działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Odwołania od tej decyzji wnieśli A. R., M. S., B. U. i J.U., E. S.-S. i D.S., J. C. oraz G. C. Odwołujący wskazali, że teren inwestycji ma faktyczny dojazd do drogi publicznej przez działkę [...], natomiast przedstawiony w decyzji sposób dojazdu nie stanowi dojazdu faktycznego, bowiem działka nr [...] i częściowo działka nr [...] nie są wykorzystywane jako droga z uwagi na rosnące tam duże drzewa liściaste. Ponadto właściciel inwestowanej nieruchomości nabył niewielki udział w działkach tworzących drogę wewnętrzną i nie partycypował w wysokich kosztach urządzenia drogi na pozostałych działkach. J.C. i G. C. dołączyli do odwołania zdjęcia przedstawiające drzewostan na działkach nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznało, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Organ wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa nieruchomość położona jest na gruntach rolnych, jednakże, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem w nieobowiązującym obecnie planie miejscowym przeznaczony był pod tereny zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług - E 55 MNu. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Przeprowadzona analiza wykazała istnienie analogii funkcjonalnej do wnioskowanej inwestycji w istniejącej zabudowie terenu. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wyznaczono wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni objętej decyzją (części działki) do 0,18. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono natomiast na poziomie minimalnym - 50%. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych mieści się w granicach od 9,0 m do 30,0 m, co umożliwia przyjęcie omawianego wskaźnika dla planowanego budynku mieszkalnego na poziomie od 8,0 do 10,0 m. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, ustalono, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejących budynków mieszkalnych oscylują pomiędzy 2,5 m a 6,5 m, stąd też przyjęto parametr ten na poziomie od 2,5 m do 6 m. Geometria dachu ustalona została z kolei w oparciu o § 8 rozporządzania, zgodnie z którym parametr ten ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne z dachami dwu- lub wielospadowymi o kącie nachylenia połaci od 20° do 45°, o maksymalnej wysokości głównej kalenicy do 10 m. Z uwagi na parametry dachów występujących w analizowanym obszarze ustalono dopuszczalność dla planowanej inwestycji dachu dwu- lub wielospadkowego z nachyleniem połaci od 25° do 45° i kalenicą na wysokości od 7,0 m do 10,0 m. Jednocześnie, zgodnie z § 4 rozporządzenia, organ nie wyznaczył nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż działka nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom odwołujących, teren inwestycji ma właściwy dostęp do drogi publicznej. Na mocy aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia 4 października 2019 r. (vide: https://ekw.ms.gov.pl/ dla KW nr [...] oraz KW nr [...]), A. N. nabył udział w drodze wewnętrznej składającej się z działek nr: [...], [...] i [...] oraz z działek nr: [...] i [...], stanowiącej dojazd do należącej do niego nieruchomości nr [...], przyległej do nieruchomości objętej wnioskiem. W ocenie Kolegium właściciel działki nr [...] jest bezsprzecznie również właścicielem działki nr [...] oraz współwłaścicielem pozostałych wskazanych wyżej nieruchomości wykorzystywanych w przeważającej części jako droga wewnętrzna. Kwestie partycypacji współwłaścicieli w finansowaniu utwardzenia drogi podlegają rozwiązaniu na drodze cywilnoprawnej i pozostają poza zainteresowaniem organu planistycznego, podobnie jak wyrażenie zgody na wycinkę drzew porastających wskazane nieruchomości. Jednocześnie analiza księgi wieczystej nr [...] (dostępne: https://ekw.ms.gov.pl/) wskazuje, że brak jest jakichkolwiek uprawnień przysługujących właścicielowi działki nr [...] do korzystania z działek nr [...] i [...]. Skargę na decyzję Kolegium wnieśli B. U. i J. U., zarzucając naruszenie: a) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie mającego znaczenie dla jej rozstrzygnięcia i wyciągnięcie wniosków sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a mianowicie nieuwzględnienie stanowiska wyrażonego przez skarżących w treści pisma datowanego na 5 maja 2021 r. oraz wskazanych w przedmiotowym piśmie uwag dotyczących warunków korzystania z nieruchomości stanowiących współwłasność skarżących; b) art. 7, art. 8 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek wydania zaskarżanej decyzji, nieuwzględnienie podczas jej wydawania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający pogłębianie zaufania jego uczestników do władzy publicznej, które przejawiało się w nieuwzględnieniu uwag zgłaszanych organowi przez skarżących, a dotyczących planowanej inwestycji wskazanej w decyzji; c) art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz brak rzetelnego, wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń, przede wszystkim prowadzących do utrzymania w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; d) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali, że działki oznaczone numerami [...] i [...] nie posiadają faktycznego dostępu do drogi publicznej, ponieważ dojazd do nich jest częściowo porośnięty drzewami, których obwód pnia przekracza 80 cm i jednocześnie brak jest zgody na usunięcie tego drzewostanu. Skarżący wskazywali ponadto, że w 2018 r. droga (działka nr [...]) została obsadzona tujami i zaślepiona, gdyż była zaprojektowana i przewidziana jako dojazd wyłącznie do działek nr [...] i [...]. Skarżący wyjaśnili także, że ponieśli bardzo duże koszty dotyczące wykonania tej drogi, a A. N. nie partycypował w żaden sposób w tej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Spór dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], położonej w obrębie L. gmina K. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia powyższych przesłanek organ dokonuje w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzaną na podstawie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia z 2003 r. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń. Planowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, jak i parametrów, cech i wskaźników nawiązuje do zagospodarowania, w tym zabudowy działek znajdujących się na analizowanym obszarze. Wszystkie te parametry zostały określone według standardów zawartych w rozporządzeniu z 2003 r. i szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Żaden z tych parametrów nie został zresztą zakwestionowany przez skarżących. Osią sporu w sprawie jest natomiast uznanie przez organy obu instancji, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołany przepis przewiduje zatem trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej: po pierwsze, jest to bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej, czyli przyleganie tego terenu do pasa drogi publicznej; po drugie jest to dostęp przez drogę wewnętrzną i po trzecie jest to dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 327/18). Dostęp do drogi publicznej w świetle cytowanego wyżej przepisu to nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2514/18). Nie oznacza to jednak, że dostęp ten musi być zapewniony wyłącznie przez działki stanowiące drogę. Należy bowiem wyjaśnić, że ustawodawca dopuścił możliwość dostępu do drogi publicznej nie tylko poprzez drogę wewnętrzną, ale także poprzez ustanowienie służebności drogowej. Służebność drogowa jest zaś ograniczonym prawem rzeczowym i nie musi stanowić wyodrębnionego ewidencyjnie użytku gruntowego. Tym bardziej zatem za dostęp do drogi publicznej może być uznany dojazd poprzez działki, których inwestor jest współwłaścicielem. Okoliczność, że inwestor jako współwłaściciel działki nie może ustanowić służebności drogowej na własną rzecz, nie może go stawiać w gorszej sytuacji, niż gdyby działki te nie były jego współwłasnością. W niniejszej sprawie działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej – drogi powiatowej [...] poprzez działkę nr [...], której jest właścicielem oraz działki, których jest współwłaścicielem, tj. działki nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] (k. 19-31 akt administracyjnych), wykorzystywane jako droga dojazdowa do drogi powiatowej przez właścicieli innych działek. Jest to równoznaczne ze spełnieniem warunku dostępu do drogi publicznej. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że na tym etapie postępowania inwestycyjno-budowlanego organ nie bada parametrów drogi dojazdowej wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), ponieważ wykracza to poza jego kompetencje. Okoliczność, czy dojazd odpowiada tym warunkom jest badana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie udzielania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź przyjmowania zgłoszenia robót budowlanych przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. W istocie, część nieruchomości stanowiących dostęp działki nr [...] do drogi publicznej jest porośnięta drzewami, jednak nie jest to okoliczność mająca jakiekolwiek znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jeżeli dla spełnienia przez drogę dojazdową warunków technicznych zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu konieczna będzie choćby częściowa wycinka drzew, inwestor będzie musiał uzyskać w odrębnym postępowaniu na podstawie odrębnych przepisów stosowane zezwolenie od właściwego organu i dołączyć je do wniosku o pozwolenie na budowę bądź do zgłoszenia budowy. Brak tego zezwolenia będzie stanowił negatywną przesłankę uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę bądź przyjęcia zgłoszenia. Dla przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej nie mają również znaczenia nakłady poszczególnych współwłaścicieli na organizację dojazdu do tej drogi. Wzajemne rozliczenia miedzy nimi stanowią materię prawa cywilnego. Ocena powyższych kwestii w ramach postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy stanowiłaby niedopuszczalne przekroczenie kompetencji organu gminy w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329).