II SA/Lu 71/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2006 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wykonania czynności zabezpieczających środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta nakazał G. i S.W. wykonanie izolacji dźwiękochłonnej budynku gospodarczego wolnostojącego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko pracy maszyn do obróbki drewna oraz wykonanie urządzeń odpylających w budynku gospodarczym w celu ograniczenia emisji pyłu, powstającego podczas pracy maszyn, do powietrza atmosferycznego. W bardzo lakonicznym uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z zaleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartym w decyzji z dnia [...]maja 2005 r., uchylającej poprzednią decyzję organu pierwszej instancji, wykonane zostały pomiary hałasu w środowisku, wywołanego pracą maszyn do obróbki drewna. Pomiary hałasu potwierdziły negatywne oddziaływanie na środowisko maszyn do obróbki drewna, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – prawo ochrony środowiska. Przepis ten uprawnia organ administracji publicznej do zobowiązania osoby fizycznej, eksploatującej urządzenia, do podjęcia czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania urządzenia na środowisko. Decyzją z dnia października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania S.W. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że małżonkowie W. posiadają kilka maszyn do obróbki drewna. Są to: heblarka, grubościówka, piła tarczowa i frezarka. Praca tych maszyn wywołuje hałas i emisję pyłów, co potwierdza sprawozdanie z badań poziomu hałasu przemysłowego nr [...], wykonanych przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Pomiar hałasu przemysłowego wskazuje zdaniem Kolegium na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, wywołanych zjawiskami życia codziennego i wynikających z prowadzenia gospodarstwa domowego, bądź też powstałego przy korzystaniu z pracy maszyn nie oddziałujących negatywnie na środowisko. W tej sytuacji organ pierwszej instancji miał prawo wydania stosownej decyzji w oparciu o przepis art. 363 ustawy – prawo ochrony środowiska. Wybór sposobu, w jaki osoba fizyczna ma ograniczyć negatywne oddziaływanie na środowisko należy do organu administracji. Organ drugiej instancji podniósł również, że jest rzeczą oczywistą, iż obróbka drewna wywołuje pylenie, nie ma zatem potrzeby określania norm emisji pyłów. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S.W., zarzucając, że pomiary poziomu hałasu zostały wykonane niewłaściwie. Pomiarów dokonano bowiem przy otwartych drzwiach, których wymiary wynoszą prawie 6 m2. Nie badano w ogóle poziomu hałasu przy drzwiach zamkniętych, podczas gdy maszyny eksploatowane są przy drzwiach zamkniętych. Nie ustalono także poziomu emitowanych pyłów. Skarżący wyjaśnił, że budynek gospodarczy nie ma żadnych urządzeń odprowadzających pył na zewnątrz i nie ma też możliwości otwarcia okien, przez które pyły mogłyby się wydostawać do atmosfery. Skarżący podniósł także, że maszyny włączane są sporadycznie i tylko dla własnych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania jest ocena oddziaływania na środowisko maszyn do obróbki drewna, wykorzystywanych przez skarżącego. Zastosowanie będą więc mieć przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zmianami). W myśl przepisu art. 363 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Urządzenie w rozumieniu ustawy to niestacjonarne urządzenie techniczne (art. 3 pkt 42), natomiast instalacja to stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 6). Definicja pojęcia korzystania ze środowiska zawarta jest w przepisie art. 4 ustawy. Stosownie do tego przepisu powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie wprowadzania do środowiska substancji lub energii (art. 4 ust. 1 pkt 1). Korzystanie ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może być, w drodze ustawy, obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego zakres i warunki tego korzystania (art. 4 ust. 2), natomiast zwykłe korzystanie ze środowiska w rozumieniu ustawy to korzystanie wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia (art. 4 ust. 3). W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że maszyny do obróbki drewna są urządzeniami w rozumieniu ustawy, a wykorzystywanie ich przez skarżącego ma charakter zwykłego korzystania ze środowiska. Dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 363 konieczne było więc ustalenie, w jaki sposób eksploatacja maszyn do obróbki drewna przez skarżącego oddziałuje na środowisko, w szczególności zaś, czy jest to oddziaływanie negatywne, dające podstawę do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności, zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Organy administracji nie poczyniły w tym zakresie wystarczających ustaleń i nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy mimo obowiązków ciążących na nich z mocy przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. ( I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. ( SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił w ogóle, jak często skarżący eksploatuje maszyny do obróbki drewna, w jakich porach dnia lub nocy i jak długo urządzenia te pracują, czy drzwi budynku gospodarczego są wówczas otwarte, czy zamknięte. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji pomiary hałasu nie mogą być w tej sytuacji uznane za miarodajne, skoro jak wynika ze sprawozdania z badań nr [...], przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2005 r., dla celów pomiaru poziomu hałasu praca wszystkich maszyn odbywała się przy otwartym jednym albo obu skrzydłach budynku gospodarczego. Brak natomiast pomiarów poziomu hałasu przy drzwiach zamkniętych. Nie wiadomo zatem, czy także przy zamkniętych drzwiach przekraczane są dopuszczalne poziomy hałasu, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). Nie zostały także poczynione jakiekolwiek ustalenia co do emisji pyłów. Wprawdzie jest oczywiste, że praca maszyn do obróbki drewna powoduje pylenie, organ pierwszej instancji nie ustalił jednak, czy i w jaki sposób pyły wydostają się na zewnątrz budynku gospodarczego. Mimo braku dostatecznych ustaleń co do wskazanych istotnych okoliczności, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy, co narusza przepis art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 138 § 1 k.p.a., brak było bowiem w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji bez poczynienia niezbędnych ustaleń, w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także decyzji tego organu na podstawie przepisu art. 135 ustawy, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie powinien organ administracji dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., uwzględniając przedstawione wyżej uwagi. Należy podkreślić, że stosownie o art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być zeznania świadków. Zeznania te mogą być przydatne zwłaszcza dla dokonania ustaleń co do częstotliwości oraz sposobu eksploatowania maszyn, czasu ich pracy, warunków, w jakich praca ta się odbywa, w szczególności czy przy drzwiach otwartych, czy zamkniętych. W przypadku, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych pozostaną nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji dla ich wyjaśnienia może przesłuchać strony (art. 86 k.p.a.). Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Bez dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych nie jest możliwa ocena, w jaki sposób praca maszyn skarżącego oddziałuje na środowisko. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.