II SA/Lu 71/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium sportowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Z. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i cofania oraz rodzajów i wysokości okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych – zawodników oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych – zawodników i trenerów za osiągnięte wyniki sportowe, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zdaniem Prokuratora, Rada Miasta Z. wykroczyła poza delegację ustawową przyznaną jej w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 715 ze zm., obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały), co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie strony skarżącej, § 5 ust. 2 uchwały rażąco narusza art. 104 § 1 k.p.a., gdyż stanowi, że rozstrzygnięcie o przyznaniu stypendium zapada w formie zarządzenia, a nie decyzji administracyjnej. Nadto § 5 ust. 2 uchwały rażąco narusza wynikającą z art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji zasadę dwuinstancyjności postępowania, albowiem wynika z niego, że wskazane wyżej zarządzenie jest ostateczne. Ponadto, zdaniem Prokuratora, naruszenie dyspozycji art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie polega również na uznaniu w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że podstawą wypłaty stypendium sportowego jest umowa zawarta ze stypendystą, określająca prawa i obowiązki stron, w tym warunki wstrzymania lub cofnięcia przyznanego stypendium, podczas gdy art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie daje radzie miasta upoważnienia do wprowadzania umów cywilnoprawnych jako formy przyznania stypendium sportowego. W ocenie skarżącego, również § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza dyspozycję art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, ponieważ uprawnia Prezydenta Miasta Z. do wstrzymywania w uzasadnionych przypadkach z urzędu lub na wniosek wypłaty przyznanego stypendium oraz do wznawiania wypłaty stypendium, podczas gdy powołany przepis ustawy o sporcie daje jedynie uprawnienia do przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego. Prokurator podkreślił, że zakwestionowane zapisy uchwały mają dla tego aktu tak istotne znaczenie, że ich wyeliminowanie z obrotu prawnego uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie, podnosząc jednocześnie, że nie kwestionuje zasadności zarzutów dotyczących przepisu § 5 ust. 2 i § 9 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, jednak uznaje, że żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości jest zbyt daleko idące. Rada wskazała ponadto, że zaskarżona uchwała wprawdzie posiada wszystkie cechy aktu prawa miejscowego, jednak nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż została uchylona uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednak z innej przyczyny niż wskazane w jej treści. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Z. z dnia 26 stycznia 2015 r., Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i cofania oraz rodzajów i wysokości okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych – zawodników oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych – zawodników i trenerów za osiągnięte wyniki sportowe. Niewątpliwie zaskarżona uchwała, która została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym, zaś jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa nieokreślonej co do tożsamości kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami administracji czy jednostkami podległymi im organizacyjnie, gdyż jej postanowienia określają warunki, na jakich następuje przyznawanie i cofanie stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe pomiotom zewnętrznym (zawodnikom sportowym i trenerom). Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 494 ze zm., obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały, dalej u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm., obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlega obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowy, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 tej ustawy). Bezsporne jest, że będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa L.. Stanowi to samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r. I OSK 701/08, CBOSA oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Skoro przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego, będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo, bez względu na treść aktu – skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Należało zatem stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wskazana przyczyna wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu czyni zbędnym odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.