II SA/Lu 710/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie NSA Witold Falczyński,, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzja z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent Miast Lublin odmówił R. O. przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin dziennie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2011 r. przyznano stronie pomoc w formie usług opiekuńczych na okres od 27 maja 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wymiarze 5 godzin dziennie, ustalając odpłatność za przyznane usługi w wysokości 1 zł za godzinę usług. W ocenie organu rozmiar przyznanych usług w pełni zaspakaja potrzeby strony. W tym zakresie organ kierował się świadczeniem lekarskim z dnia 20 grudnia 2010 r., wystawionym po analizie czynności przewidzianych w ramach usług opiekuńczych. Również pracownik socjalny po przeanalizowaniu formularza dotyczącego usług opiekuńczych stwierdził zawyżenie ilości godzin w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych takich jak: utrzymywanie czystości w pomieszczeniach użytkowanych przez osobę korzystającą z pomocy oraz sprzętu sanitarnego i urządzeń sanitarnych, zapewnienie bezpiecznego otoczenia do poruszania się, pranie bielizny osobistej i odzieży, pranie i zmiana bielizny pościelowej, zakup artykułów spożywczych i gospodarstwa domowego, pomoc przy spożywaniu posiłków. Na wszystkie te czynności zdaniem organu przyznana w ilości 5 godzin dziennie pomoc jest w pełni wystarczająca. Nadto organ dodał, iż strona posiada córkę oraz syna zamieszkujących na terenie miasta Lublina. Syn strony odwiedza ją codziennie, robi zakupy, sprząta mieszkanie oraz zabiera stronę do mieszkania przy ul. N. w celu dokonania czynności higienicznych. Od wydanej decyzji R. O. wniosła odwołanie, wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pomocy społecznej prawidłowo ocenił sytuacje strony uznając, iż przyznane w rozmiarze 5 godzin usługi opiekuńcze zapewniają jej niezbędną pomoc. W szczególności rozmiar pomocy uwzględnia stan zdrowia odwołującej, przede wszystkim to, że nie jest ona osoba leżącą, niezdolną do samoobsługi. Co prawda porusza się za pomocą kuli łokciowej jednak w piątek lub sobotę każdego tygodnia jeździ wraz z synem do jego mieszkania gdzie korzysta z łazienki. Nadto syn pierze i gotuje większe ilości pożywienia. Kolegium nadto wskazało, iż strona mieszka wraz z podnajemcą lokalu jak również ma rodzinę. Zatem jej sytuacja jest korzystniejsza od osób samotnych. Syn często ją odwiedza i zabiera ja do swojego mieszkania. Odwołująca wymaga pomocy w zapewnieniu czystości w mieszkaniu, praniu bielizny osobistej i odzieży, praniu i zmianie bielizny pościelowej, robieniu zakupów artykułów spożywczych i gospodarstwa domowego oraz pomocy w spożywaniu posiłków. Wszystkie powyższe czynności są realizowane w ramach przyznanych usług opiekuńczych, stąd brak podstaw do przyznania stronie pomocy w zwiększonej ilości. Nadto organ dodał, iż ośrodek pomocy oprócz omawianych usług planował przyznanie stronie specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi, na co jednak strona nie wyraziła zgody. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie jej usług opiekuńczych w wymiarze 10 godzin każdego dnia tygodnia. Wskazał, iż jest 81 letnią osoba, nieporadną i niedołężna ze względu na swój stan fizyczny i psychiczny. Wymaga przestrzegani odpowiedniej diety i zażywania wielu leków. Cierpi na schorzenia kręgosłupa, niedokrwienie serca, niewydolność żylną kończyn dolnych i tętnic mózgu oraz zaburzenia równowagi i stany lękowo-depresyjne. Jej zdaniem stan zdrowia oraz sytuacja bytowa uzasadniają przyznanie usług opiekuńczych w rozmiarze 10 godzin dziennie, co wynika również z wystawionych zaświadczeń lekarskich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości wywody i argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań przyjdzie zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli poddanych jego ocenie rozstrzygnięć organów administracji jedynie pod kątem zgodności ich z przepisami prawa, a zatem sąd ten nie może w tym zakresie kierować się zasadami współżycia społecznego jak również innymi kryteriami, w oparciu o które można kontrolować działania organów administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje organów odmawiające skarżącej prawa do usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin dziennie. W związku z tym rozważania w sprawie rozpocząć należy od przywołania unormowań prawnych regulujących zasady przyznawania pomocy w formie usług opiekuńczych. Mianowicie stosownie do postanowień art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "ustawą"), osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 2 ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 ustawy). Zakres, okres i miejsce świadczenia usług opiekuńczych ustala ośrodek pomocy społecznej przyznając usługi (art. 50 ust. 5 ustawy). Z treści powyższych przepisów wynika, że przypadek przyznania usług opiekuńczych o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy ma charakter obligatoryjny co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek. Natomiast w przypadku rozpatrywania wniosku na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy udzielenie wnioskodawcy pomocy ma charakter uznaniowy. Jednakże w obydwu przypadkach organy mają swobodę zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia. Uwzględniając treść przywołanych regulacji prawnych należy podnieść, że skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu ustawy, gdyż nie spełnia wszystkich kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 ustawy. Osobą samotną jest bowiem jedynie osoba samotnie gospodarującą, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Jak wynika z akt sprawy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada zstępnych - syna i córkę. Wobec powyższego organy w pełni zasadnie uznały, iż rozpoznanie wniosku R. O. o przyznanie usług opiekuńczych winno nastąpić na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy. Przywołana wyżej treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że przyznanie usług opiekuńczych w tym trybie możliwe jest gdy zostanie wykazane po pierwsze, że zainteresowany wymaga pomocy innych osób, a po drugie, że jego zstępni nie mogą mu takiej pomocy zapewnić. Okoliczność posiadania rodziny jest zatem istotną przesłanką, której nie można pominąć. Ustawodawca przyznając osobie mającej rodzinę prawo do usług opiekuńczych, odwołuje się wyraźnie do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny. Obowiązki te ciążą również na małżonku, rodzicach, dziadkach, dzieciach, wnukach, pomimo że nie zamieszkują oni wspólnie z taką osobą. Ochrona jednostki nie sięga bowiem tak daleko, żeby państwo mogło zwolnić osoby odpowiedzialne za jej sytuację od obowiązku troski i starań o utrzymanie członka rodziny. Rola państwa jest pomocnicza i komplementarna. Usługi opiekuńcze przyznawane na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy są subsydiarną formą pomocy osobie, a instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości. Oznacza to, że społeczeństwo nie może przejmować z członków rodziny osoby potrzebującej przypisanych im naturalnie zadań w sytuacji gdy są oni w stanie zadanie te wypełniać. Podsumowując z treści przywołanych przepisów wynika zatem, że oprócz ustalenia, czy osoba wnioskodawcy wymaga pomocy innych osób konieczne jest również wyjaśnienie, czy osoba taka posiada rodzinę (o której mowa w przywołanych przepisach) mogącą taką pomoc zapewnić. Ustalenia te kształtują bowiem zarówno rodzaj, zakres jak i rozmiar świadczonej pomocy. Organ pomocy społecznej może zatem odmówić przyznania usług opiekuńczych, w przypadku, gdy ustali, że wnioskujący o przyznanie usług opiekuńczych ma zapewnioną opiekę ze strony m.in. krewnych, w szczególności zstępnych (dzieci). Przy czym jak wskazano wyżej możliwość zapewnienia pomocy osobie ubiegającej się o przyznanie usług opiekuńczych ma zstępny, niezależnie od tego czy zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z wnioskodawcą, czy też prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/05, LEX nr 209737). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że w sprawie bezspornym jest, iż R. O. z uwagi na stan zdrowia (została ona zaliczona na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności) wymaga pomocy innych osób. Bezspornym również jest, iż skarżącej decyzją organu pierwszej instancji z dnia 26 maja 2011 r. zostały przyznane usługi opiekuńcze na okres od 27 maja 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wymiarze 5 godzin dziennie, każdego dnia tygodnia. Wreszcie bezspornym jest, że skarżąca posiada dwoje dzieci - córkę i syna. Córka skarżącej G. O. w toku postępowania oświadczyła, iż "nie chce mieć nic wspólnego z matką i bratem", tym samym odmówiła świadczenia jakiejkolwiek pomocy matce. Natomiast je syn, D. O. jak wynika z akt sprawy zaangażowany jest w opiekę nad skarżącą. Z ustaleń organu wynika, iż odwiedza ją codziennie, robi zakupy, sprząta mieszkanie oraz raz na tydzień zabiera matkę do swojego mieszkania celem dokonania kąpieli skarżącej. Ponadto syn skarżącej zapewnia jej kontakt z lekarzami oraz zajmuje się realizacją recept, dysponując w tym zakresie środkami pieniężnymi skarżącej. Wyłączając zatem nawet czynności sprawowane przez syna skarżącej wskazać należy, iż potrzeby skarżącej odpowiadają czynnościom świadczonym w formie usług opiekuńczych szczegółowo opisanych w decyzji przyznającej to świadczenie z dnia [...] maja 2011 r. W szczególności 5 godzin dziennie każdego dnia tygodnia wystarcza na utrzymanie czystości w pomieszczeniach użytkowanych przez skarżącą oraz sprzętu sanitarnego i urządzeń sanitarnych, zapewnienie bezpiecznego otoczenia do poruszania się, prania bielizny osobistej i odzieży, pranie i zmianę bielizny pościelowej, zakup artykułów spożywczych i gospodarstwa domowego, przygotowanie posiłków lub dostarczanie jednego posiłku z baru oraz pomoc przy ich spożywaniu, palenie w piecu oraz przynoszenie węgla i wody oraz wykonywanie innych czynności takich jak mycie, czesanie, ubieranie i pielęgnacja skarżącej. Przy czym słusznie zauważyło Kolegium, iż nie wszystkie te czynności opiekun wykonuje codziennie lecz w zależności od potrzeb. Ponadto część z tych czynność wykonuje syn skarżącej, który dba o interesy skarżącej zgłaszając w jej imieniu w sposób roszczeniowy wszelkie żądania dotyczące przyznania różnych form pomocy społecznej. Ubocznie należy podnieść, iż sama skarżąca nie kwestionuje sprawowania nad nią opieki przez syna. W tej sytuacji w pełni zasadnie uznały organy, iż nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej usług opiekuńczych w rozmiarze 8 godzin dziennie. Odnosząc się z kolei do twierdzeń zawartych w odwołaniu, a następnie w skardze, co do nieuwzględnienia zaświadczenia lekarskiego określającego, iż skarżąca wymaga usług opiekuńczych w wymiarze 10 godzin dziennie to podnieść należy, iż zaświadczenie tego typu jest zawsze pomocne i stanowi dowód w sprawie, jednakże oceny potrzeb strony, a tym samym ustalanie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług opiekuńczych należy do organu, który nie można zapominać, iż w tej sytuacji działa na zasadzie uznania administracyjnego (art. 50 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 5 ustawy). Zaświadczenie lekarskie określające rozmiar pomocy ma wyłącznie charakter zalecenia dla organu, który sam w toku postępowania administracyjnego ustala zakres pomocy. Ponadto dodać należy, iż przyznanie pomocy w takim rozmiarze mogłoby być uzasadnione jedynie w sytuacji nieposiadania przez stronę rodziny mogącej świadczyć jej pomoc, która to okoliczność w sprawie nie występuje. Jak już kilkakrotnie wskazano pomoc społeczna ma jedynie uzupełniający charakteru. Nie pozwala to na spełnianie roszczeń wnioskodawców w takim rozmiarze i formie jak tego żądają. Na zakończenie należy również wyjaśnić, iż zgodnie z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Sam nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego i nie gromadzi dowodów z wyłączeniem przypadków określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Tym samym wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia 9 listopada 2011 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów nie mógł zostać uwzględniony. W ocenie Sądu zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja jest wystarczającą do rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto część wskazanych dokumentów znajduje się w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.