II SA/Lu 710/12

Dnia 25 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 września 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr SKO.[...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. J. od decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na bieżące potrzeby bytowe, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, że R. J. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podstawą jego utrzymania jest wynagrodzenia za pracę, które w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (styczniu 2012 r.) wyniosło 444,74 zł. Przed powodzią, która miała miejsce w 2010 r., R. J. zamieszkiwał w [...], w budynku pod nr [...]. Wnioskodawca opiekował się H. W., któremu przysługiwała służebność mieszkania w tym budynku. H. W. zmarł we wrześniu 2010 r. Obecnie wnioskodawca nie ma stałego miejsca zamieszkania, jednakże ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przebywa w [...], gdzie nadal jest zameldowany. Nieruchomość, na której znajdował się zniszczony w wyniku powodzi dom w [...], jest obecnie własnością córki H. W. – B. N.. W kierowanych po powodzi wnioskach o udzielenie pomocy R. J. był wskazywany jako domownik H. W. i na podstawie decyzji administracyjnych z 1 czerwca 2010 r. oraz 3 sierpnia 2010 r. uzyskał wsparcie w wysokości odpowiednio 6.000 zł oraz 1.000 zł. Z wywiadu środowiskowego wynika ponadto, że organ pierwszej instancji wypłacał R. J. pomoc na poczet najmu mieszkania w [...]. Na ten cel w okresie od maja 2010 r. do marca 2011 r. R. J. uzyskał kwotę 8.600 zł. Kolegium stwierdziło, że okoliczność przebywania wnioskodawcy w [...] i zameldowania w tej miejscowości przemawia za uznaniem właściwości organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe mogące być podstawą przyznania zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), jednak wskazana okoliczność nie jest wystarczająca do przyznania objętego wnioskiem świadczenia. W ocenie organu odwoławczego odmowna decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. We wniosku z dnia 1 lutego 2012 r. R. J. wniósł o przyznanie mu pomocy w związku z powodzią, wskazując, że do tej pory nie uzyskał stosownego wsparcia. Natomiast wnioskodawca po powodzi uzyskał wsparcie od organów pomocy społecznej i to zarówno wspólnie z H. W. w postaci zasiłków celowych w wysokości 6.000 zł oraz 1.000 zł, jak i indywidualnie na wynajem mieszkania w łącznej kwocie 8.600 zł. W trudnym dla strony okresie bezpośrednio po powodzi organy pomocy społecznej udzieliły mu więc znaczącego wsparcia. Obecnie wnioskodawca ma możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej w oparciu o własne środki. R. J. jest osobą zdrową, ma stałą pracę. Zgodnie z zaświadczeniem pracodawcy jest zatrudniony na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy. W oświadczeniu z 9 marca 2012 r. wnioskodawca wskazał, że uzyskanie niższego wynagrodzenia za pracę wynika z faktu korzystania z urlopów bezpłatnych, które spowodowane były pracami budowlanymi na posesji w [...] pod nr [...]. W związku z tym organ podniósł, że strona w ramach świadczenia pracy może zwiększyć swoje miesięczne dochody i zabezpieczyć bieżące potrzeby, a R. J. wykorzystując urlopy bezpłatne w celu porządkowania nieruchomości, której nie jest właścicielem, nie może oczekiwać uzyskania z tego tytułu pomocy ze środków publicznych. R. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] 2012 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest mieszkańcem gminy [...], zamieszkuje w [...] i został poszkodowany w wyniku powodzi, wskutek której utracił wszystko, w tym możliwość zamieszkiwania w budynku zajmowanym wcześniej z H. W.. Budynek został zniszczony przez powódź i nadawał się jedynie do rozbiórki. Obecnie skarżący jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę i z tego tytułu uzyskuje dochód w wysokości 444,74 zł, z którego płaci alimenty na córkę. Skarżący podniósł, że w okresie zimowym z uwagi na bardzo duże mrozy i bezdomność nie był w stanie się ogrzać i pojechać do pracy, a ponadto chorował. Zaznaczył, że wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji nie świadczy pracy w [...] w gminie [...]– w znacznej odległości od miejsca zamieszkania, gdyż w wymienionej miejscowości znajduje się jedynie siedziba zatrudniającej go firmy, a skarżący pracuje w [...]. Ponadto R. J. zarzucił, że pomoc w kwotach 6.000 zł i 1.000 zł otrzymał jedynie H. W., natomiast skarżący prowadził własne gospodarstwo domowe i utrzymywał się z własnych zarobionych środków oraz otrzymał jedynie pomoc na wynajem mieszkania w kwocie 8.600 zł w [...]. Skarżący wskazał, że w okresie zimy zamieszkiwał u państwa [...] w zamian za pomoc w gospodarstwie, natomiast obecnie jest bezdomny, mieszka na dworze, nie ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb, nie ma podstawowych środków do przetrwania, odzieży, środków czystości, a przede wszystkim schronienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a nadto w punktach 2 i 3 określa podstawy stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji (jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach) oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr .[...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w .[...], Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że obie wymienione decyzje podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 1 i 2). Decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na podstawie powyższego przepisu jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, na co wskazuje zawarty w normie art. 39 ust. 1 zwrot "pomoc może być przyznana". Oznacza to możliwość wyboru przez organ jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie, w szczególności rozstrzygnięcia czy zasiłek powinien być przyznany, a także określenia wysokości tego świadczenia. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się zaś do oceny prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. czy organ podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia, właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32). Dokonywana w myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Braki w tym zakresie uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwiają - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesienie się do faktów istotnych dla sprawy oraz podnoszonych przez stronę okoliczności. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie udzielenia pomocy społecznej winny przekonać osobę ubiegającą się o świadczenia pomocowe, że odmowa uwzględnienia wniosku jest uzasadniona i została podjęta po wszechstronnej analizie zarówno sytuacji zainteresowanego, możliwości ośrodka, jak i przyjętych kryteriów, priorytetów przy rozdziale środków pomiędzy potrzebujących. W ocenie Sądu decyzje, które zapadły w kontrolowanym postępowaniu, nie zostały wydane z zachowaniem powyższych zasad, gdyż organy nie ustaliły i nie rozważyły wszechstronnie okoliczności sprawy. W szczególności wskazać należy, że nie uwzględnia całokształtu tych okoliczności wyrażone w kwestionowanych decyzjach stanowisko, iż skarżący nie może oczekiwać pomocy ze środków z pomocy społecznej w sytuacji, gdy w celu porządkowania nieruchomości w [...] pod nr [...], której nie jest właścicielem, korzystał z urlopów bezpłatnych, co skutkowało obniżeniem uzyskiwanego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego skarżący do czasu powodzi w 2010 r. zamieszkiwał bowiem w budynku na wskazanej nieruchomości, a jak wynika z akt postępowania administracyjnego, zamierzał na tej nieruchomości ponownie zamieszkać. Prace budowlane, jakie zgodnie z oświadczeniem z dnia 9 marca 2011 r. skarżący wykonywał na nieruchomości, mogły więc mieć na celu zaspokojenie w przyszłości potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Niezależnie więc od efektów tych działań, mogły one świadczyć o aktywności skarżącego w rozwiązywaniu swoich problemów. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, by powyższe, istotne w sytuacji skarżącego względy zostały przez organy dostrzeżone i jednoznacznie wyjaśnione. Ponadto w wymienionym ostatnio oświadczeniu R. J. wskazał na korzystanie z urlopu bezpłatnego, a nie urlopów bezpłatnych. Organ nie dokonał też w decyzji ustaleń, w jakim okresie urlop ten był wykorzystany. Nie jest zatem możliwa ocena czy uzyskane w styczniu 2012 r. wynagrodzenie, z którego po potrąceniu alimentów do wypłaty skarżącemu pozostała ustalona przez organ kwota 444,74 zł (k. 87 akt adm.), jest wynagrodzeniem obniżonym z powodu urlopu bezpłatnego i w związku z tym czy skarżący istotnie w ramach świadczonej pracy może zwiększyć swoje miesięczne dochody. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z zaświadczeniem wystawionym przez pracodawcę, skarżącemu w listopadzie i grudniu 2011 r. wypłacono wynagrodzenie w jeszcze niższych kwotach – odpowiednio – 183,46 zł i 157,33 zł. Z zaświadczenia nie wynikają jednak przyczyny takiej wielkości wynagrodzenia. Brak wskazanych ustaleń nie pozwala zaś również na odniesienie się do zawartych w skardze twierdzeń, iż niższe wynagrodzenie było spowodowane chorobą oraz złymi warunkami atmosferycznymi w okresie zimowym w powiązaniu z trudną sytuacją życiową skarżącego, zwłaszcza w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Podkreślenia wymaga, że w powołanym przez organ oświadczeniu M. P. wskazała, iż R. J. nocuje w jej domu od lutego 2012 r. Natomiast organ nie ustalił, gdzie i w jakich warunkach skarżący zamieszkiwał we wcześniejszym okresie, po zakończeniu pomocy na poczet wynajmu lokalu w [...]. Brak również w zaskarżonej decyzji ustaleń w zakresie określenia aktualnych potrzeb skarżącego, którego wniosek, a także rozstrzygnięcie organu, dotyczyły przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na bieżące potrzeby bytowe. Organy podkreśliły, że R. J. został uwzględniony jako domownik przy przyznawaniu pomocy decyzjami wydanymi w stosunku do H. W. w dniach 1 czerwca 2010 r. i 3 sierpnia 2010 r. Zgodnie z treścią obu decyzji (k. 7 i 9 akt adm.) zasiłki celowe zostały przyznane w związku z powodzią oraz poniesieniem strat w gospodarstwie domowym, znalezieniem się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej i brakiem możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Jak podniesiono w zaskarżonej decyzji, była to pomoc udzielona w okresie bezpośrednio po powodzi. Organy nie ustaliły jednak wyczerpująco aktualnej sytuacji skarżącego, który w półtora roku po wydaniu poprzednich decyzji oraz jedenaście miesięcy od ustania pomocy na najem mieszkania ponownie zwrócił się o pomoc na bieżące potrzeby. Zakres zgłaszanych i realnych potrzeb, wynikających z sytuacji wnioskodawcy winien być w tych okolicznościach ustalony przez organ. Natomiast wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 23 lutego 2012 r. zawiera w tej kwestii lakoniczne zapisy. Ponadto niektóre rubryki w części II wywiadu środowiskowego "Sytuacja mieszkaniowa osoby/rodziny" pozostały niewypełnione. Z kolei z zapisu w dotyczącej sytuacji zdrowotnej rubryce 10 części I wywiadu środowiskowego wynika, że R. J. leczy się, nie określono jednak charakteru schorzenia, a w części V "Sytuacja zdrowotna" widnieje zapis o zgłaszaniu przez skarżącego stanów depresyjnych. Natomiast w zaskarżonej decyzji jako jeden z argumentów za odmową przyznania zasiłku wskazano, sprzecznie z dotychczasową treścią wywiadu, iż R. J. jest osoba zdrową. Podkreślić należy, że nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie sama okoliczność, iż skarżący we wniosku wnosił o przyznanie mu pomocy jako powodzianinowi, a pomoc w związku z powodzią była mu już udzielana. Decyzje, do których odwołuje się organ zostały bowiem wydane w oparciu między innymi o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, przewidujący możliwość przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego niezależnie od dochodu, a nadto bez obowiązku zwrotu (ust. 1 i 3). Natomiast podstawę obecnie wydanych decyzji stanowi art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Ponadto w myśl ust. 2 art. 8 ustawy rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ nie kwestionował spełnienia po stronie skarżącego kryterium dochodowego, stanowiącego podstawową przesłankę przyznania zasiłku celowego. Tym bardziej więc winien szczegółowo i wszechstronnie ustalić okoliczności sprawy oraz rozważyć je w kontekście tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, czego wymaga norma art. 7 k.p.a. Powyższe względy przemawiały za uchyleniem decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy przeprowadzą postępowanie kierując się przedstawionymi wyżej wskazaniami. Z wymienionych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.