II SA/Lu 710/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; II. przyznaje [...] J. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55, 20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. W. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] r., znak: [...], o przyznaniu skarżącej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu lekarstw, środków pomocniczych oraz zakupu opału. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji przyznając skarżącej omawiane świadczenia opisał przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za przyznaniem skarżącej, jako osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, które – w przypadku osoby samotnie gospodarującej – wynosi [...] zł, specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego tej osoby, który to zasiłek nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Przyznając pomoc w wysokości [...] zł, organ pierwszej instancji podkreślił, że wziął pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną, bytową i zdrowotną skarżącej, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin zwracających się do tego organu o zabezpieczenie ich potrzeb, a także możliwości finansowe organu. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji – jak wskazało Kolegium – przyznając wspomnianą pomoc miał na uwadze: ustaloną sytuację zdrowotną – przewlekłe schorzenia wnioskodawczyni (astma oskrzelowa i inne schorzenia płuc), cukrzycę typu 2 (wskazana dieta), problemy z kręgosłupem szyjnym, orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym oraz sytuację materialną i potrzeby wnioskodawczyni. Zdaniem Kolegium, wysokość przyznanej pomocy jest adekwatna do aktualnych możliwości organu pierwszej instancji. W skardze do Sądu na powyższą decyzję oraz w piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca zarzuciła organom administracji obu instancji uporczywe działanie od wielu lat na szkodę skarżącej oraz członków jej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Zastosowanie w niniejszej sprawie mają zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.). Wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, to jest w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zauważyć należy, że przyznanie tego świadczenia – co do zasady – uzależnione jest nie tylko od wystąpienia potrzeby, uzasadniającej wsparcie ze środków publicznych, ale również od spełnienia przesłanki dochodowej – posiadania dochodu niższego bądź równego kwocie kryterium dochodowego, które – dla osoby samotnie gospodarującej – wynosi [...] zł, W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Z tego względu organy administracji orzekając o przyznaniu jej świadczenia pieniężnego – w formie specjalnego zasiłku celowego, oparły się na przepisie art. 41 pkt 1 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podkreślenia wymaga, że powyższy przepis odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym uznaje się, że konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II GSK 863/10, LEX nr 966221). Wskazać trzeba, że w świetle art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) na organach administracji spoczywa obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Przyjmuje się przy tym, że "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22 wraz z glosą aprobującą J. Łętowskiego). W ocenie Sądu organy administracji obu instancji uchyliły się od wyjaśnienia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, naruszając nie tylko powołany art. 41 pkt 1 u.p.s., lecz również art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – także art. 136 k.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., który wskazuje wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Wskazać bowiem należy, że uzasadnienie decyzji tych organów nie pozwala sądowi na kontrolę tych rozstrzygnięć w kontekście wynikającej z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej reguły, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wnosząc o przyznanie świadczenia na zakup opału (w wysokości co najmniej [...] zł) oraz zasiłku okresowego ([...] zł miesięcznie) na zakup środków pomocniczych i lekarstw, wskazała na swoją trudną sytuację życiową. Z wywiadu środowiskowego wynika, że jej dochód stanowi emerytura w wysokości [...] zł, z tym że ze świadczenia tego organ rentowy dokonuje comiesięcznych potrąceń w wysokości [...] zł na poczet "zaległości komorniczych", co oznacza, że skarżąca faktycznie otrzymuje co miesiąc świadczenie w wysokości [...] zł. Organ ustalił, że skarżąca nadal prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem (c.o. dogrzewa również pokój męża). W tym samym budynku mieszka mąż skarżącej, pozostający z nią w separacji, orzeczonej wyrokiem sądu. Prowadzi on własne gospodarstwo domowe. Skarżąca stwierdziła, że mąż udziela jej pomocy tylko w sprawach urzędowych, natomiast nie udziela jej żadnego wsparcia w czynnościach domowych. Skarżąca oświadczyła, że ponosi wydatki za lekarstwa i środki pomocnicze w wysokości [...] zł miesięcznie, oraz za telefon [...] zł, a pozostałe wydatki pokrywa mąż. Skarżąca jest osobą przewlekle chorą, systematycznie przyjmuje lekarstwa, jest pod stałą opieką lekarską. Poza sporem jest również, że mając na uwadze trudną sytuację życiową skarżącej organ pierwszej instancji, pomimo przekroczenia przez dochód skarżącej kryterium dochodowego, w okresie poprzedzającym złożenie wniosku, rozpoznawanego w niniejszej sprawie, przyznał stronie specjalne zasiłki celowe: na opał, w wysokości [...] zł (decyzja z dnia [...] r., znak: [...]) oraz na dofinansowanie do zakupu lekarstw, środków pomocniczych oraz zakupu drewna, w wysokości [...] zł (decyzja z dnia [...] r., znak: [...]). Ponadto przyznano jej pomoc w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości [...] zł miesięcznie w 2016 r. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach niezrozumiałe jest stanowisko organów obu instancji, które uzasadniając przyznanie skarżącej pomocy w tak niskiej, w istocie symbolicznej wysokości, stwierdziły, że pomoc ta jest adekwatna do jej potrzeb żywieniowych, wynikających również ze stanu zdrowia skarżącej. Niewątpliwie bowiem skarżąca cierpi na przewlekłe schorzenia – astmę oskrzelową i inne schorzenia płuc, a także cukrzycę typu 2, która wymaga stosowania prawidłowej diety, ma problemy z kręgosłupem szyjnym. Ponadto skarżąca uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, zaś jej sytuacja materialna jest trudna. Nie budzi wątpliwości Sądu, że podstawy do przyznania omawianego świadczenia skarżącej, w wysokości określonej przez organy, nie może stanowić ogólnikowe wskazanie, że skarżąca objęta jest wsparcie ze strony organu pomocy społecznej od 1994 r., "a w okresie od [...] r. do [...] r. otrzymała pomoc na łączną kwotę [...]zł, w tym specjalne zasiłki celowe na kwotę [...]zł". Podkreślenia wymaga, że organ w żaden sposób nie sprecyzował, jakiego rodzaju świadczenia były w tym czasie udzielane skarżącej. Trudno również uznać, że miarodajny dla oceny zasadności wniosku skarżącej o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej jest okres czterech lat kalendarzowych poprzedzających miesiąc złożenia przez nią tego wniosku. Oczywiste jest bowiem, że pomoc społeczna – z uwagi na swój charakter – skierowana jest do osób i rodzin, które aktualnie wymagają wsparcia, albowiem pomimo podejmowania własnych wysiłków nie są w stanie przezwyciężyć swej trudnej sytuacji życiowej i z tego powodu wymagają wsparcia ze środków publicznych. Skoro – jak wynika z wyjaśnień organów – w tym samym sezonie grzewczym, skarżąca otrzymała jedynie specjalne zasiłki celowe w wysokości [...] zł oraz w wysokości [...] zł, przy czym to drugie świadczenie służyć miało także dofinansowaniu do zakupu lekarstw oraz środków pomocniczych, to – mając na uwadze doświadczenie życiowe – trudno uznać, że wymiar udzielonej pomocy odpowiadał potrzebom skarżącej. Nie można również przyjąć, że organy wykazały, że udzielenie skarżącej świadczenia w żądanym przez nią zakresie przekracza możliwości organu pierwszej instancji, wynikających z przyznanych mu środków. W ocenie Sądu, stwierdzenie, że środki, którymi dysponuje organ są ograniczone – co oczywiste - w żadnym razie nie daje podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska przez organy w tym zakresie. Ma to istotne znaczenie w sprawie, tym bardziej, że wskazana przez organ pierwszej instancji wielkość środków pieniężnych, pozostających do jego dyspozycji, została określona ogólnikowo i w żądnym razie nie umożliwia Sądowi weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tej kwestii. Organ stwierdził bowiem jedynie, że "na 2016 r. na zadania własne przeznaczony jest budżet w wys. [...] zł, a więc niższy o [...] zł od ubiegłorocznego". Sama okoliczność, że środki finansowe, aktualnie posiadane przez organ są niższe aniżeli w okresie wcześniejszym nie powoduje automatycznie, że nie jest możliwe uwzględnienie żądań skarżącej, jeśli są one racjonalnie uzasadnione i pozostają w adekwatnej proporcji do całości środków finansowych, przeznaczonych na świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. W tych okolicznościach, za co najmniej przedwczesne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że "przyznanie pomocy w takiej postaci i wysokości jest uzasadnione sytuacją w jakiej znajduje się odwołująca i chociaż pomoc została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej odwołującą, to należy stwierdzić, że nie jest ona dowolna". Trzeba bowiem pamiętać, jak wskazuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, że obowiązkiem organu, orzekającego w ramach uznania administracyjnego, jest udowodnienie – w sposób bezsporny – istnienia wszelkich okoliczności uzasadniających określone (negatywne bądź pozytywne) orzeczenie dla strony. Prawidłowość takiego dowodzenia w zakresie oceny faktu i prawa podlega kontroli sądu administracyjnego. Organ, nawet umocowany do uznaniowego rozstrzygania w danym przypadku, ma zatem obowiązek zgromadzenia oraz wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a także wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym, co stanowi realizację zasady prawdy obiektywnej (zob. B. Wojciechowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, t. 4, Warszawa 2012, s. 469 wraz z powołaną literaturą oraz orzecznictwem sądów administracyjnych). To oznacza, że obowiązkiem organów administracji rozpoznających niniejszą sprawę było wnikliwe i wszechstronne dokonanie oceny wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy. W doktrynie wskazuje się słusznie, że obowiązkiem organu stosującego prawo jest "stanąć wobec pełnej indywidualności przypadku, który ma rozstrzygnąć. Musi on zbadać stan rzeczy, który będzie podstawą rozstrzygnięcia, każdorazowo biorąc pod uwagę "relatywną" indywidualność przypadku, a mianowicie w każdym pojedynczym przypadku musi wziąć pod uwagę odmienne cechy charakterystyczne, które mogą być istotne dla prawnego rozwiązania kazusu" (zob. A. Kość, Typ i indywidualność w prawie, w: tenże, Podstawy filozofii prawa, Lublin 2005, s. 205). Stanowisko organów administracji co do tego, że przyznana skarżącej pomoc jest adekwatna do jej sytuacji życiowej oraz możliwości i środków, jakimi dysponuje organ pierwszej instancji, nie zostało należycie uargumentowane. Organy uchyliły się bowiem od kompleksowej oceny tychże okoliczności, mając na względzie obowiązki określone w przepisach art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią, w myśl art. 153 p.p.s.a., dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne co do dalszego postępowania. Organy te będą miały na uwadze konieczność precyzyjnego wyważenia argumentów przemawiających za uwzględnieniem w całości bądź w części żądania skarżącej. W tym zakresie szczególnie istotne jest bowiem wykazanie, że środki, którymi dysponuje organ pierwszej instancji, nie są wystarczające do przyznania świadczenia w takiej wysokości, w jakiej domagała się tego skarżąca, zwłaszcza w kontekście stwierdzenia przez organy, że sytuacja życiowa skarżącej ma charakter wyjątkowy, albowiem kwalifikuje się do uznania za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Ponadto, mając na względzie, zasady ogólne postępowania – a zwłaszcza zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) – organy winny należycie wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną przyjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 1 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. poz. 1805).