II SA/Lu 710/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]., nr [...] Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. G. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1, 3, 5, 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s." - utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r., Nr [...] wydaną z up. Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych w Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L.. Wskazaną decyzją organ I instancji: 1. przyznał M. G. odpłatne częściowo usługi opiekuńcze w wymiarze 344 godzin miesięcznie od 1 stycznia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r., których pełny koszt za jedną godzinę wynosi [...] zł; 2. ustalił następujący zakres usług: utrzymywanie czystości w pomieszczeniach użytkowanych przez osobę korzystającą z pomocy oraz sprzętu sanitarnego, urządzeń sanitarnych, okien (mycie co najmniej 2 razy w roku), zapewnienie bezpiecznego otoczenia do poruszania się, utrzymywanie w czystości naczyń stołowych, kuchennych i innego sprzętu gospodarstwa domowego użytkowanego przez osobę korzystającą z usług, dbanie o higienę żywności, pranie bielizny osobistej i odzieży osoby korzystającej z usług, pranie i zmiana bielizny pościelowej (pod warunkiem posiadania pralki) lub zanoszenie bielizny do pralni, zakup podstawowych artykułów spożywczych i gospodarstwa domowego - pomoc przy sporządzaniu list zakupów, informowanie o cenach towarów, przygotowywanie posiłków z uwzględnieniem diet lub dostarczenie jednego gorącego posiłku z baru, pomoc przy spożywaniu posiłków, palenie w piecu, przynoszenie węgla i wody, załatwienia spraw urzędowych, opłacanie rachunków, rzetelne i terminowe rozliczanie się z wydatkowanych środków, organizowanie spacerów, podtrzymywanie kontaktów ze środowiskiem, mycie, czesanie, ubieranie z uwzględnieniem problemów utrzymywania higieny w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, kąpanie, przesłanie łóżka, układanie chorego w łóżku, zapobieganie w powstawaniu odleżyn, pielęgnacja zlecona przez lekarza (podawanie leków, smarowanie, okłady), zamawianie wizyt lekarskich, kontakt z lekarzem w sprawach dotyczących zdrowia klienta, realizowanie recept, w uzasadnionych przypadkach towarzyszenie podopiecznemu w drodze do i ze szpitala oraz wizyty w szpitalu w razie konieczności hospitalizacji; 3. ustalił odpłatność za przyznane usługi na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r. w wys. 40% wartości świadczenia, tj. [...] zł za jedną godzinę; 4. zwolnił w części z obowiązku ponoszenia opłaty o 35% ustalonej odpłatności; 5. stwierdził, że odpłatność po zastosowaniu częściowego zwolnienia wynosi 5% wartości świadczenia, tj. [...] zł za jedną godzinę; 6. ustalił odpłatność za przyznane usługi na okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. w wys. 50% wartości świadczenia, tj. [...] zł za jedną godzinę; 7. zwolnił w części z obowiązku ponoszenia opłaty o 45% ustalonej odpłatności; 8. stwierdził, że odpłatność po zastosowaniu częściowego zwolnienia wynosi 5% wartości świadczenia, tj. [...] zł za jedną godzinę; 9. ustalił termin uiszczania należności za świadczone usługi nie później niż do 15-go dnia następnego miesiąca- płatne na konto MOPR w L.. W odwołaniu M. G. podnosił, że z uwagi na stan swój zdrowia potrzebuje wsparcia osób drugich i wnosił o zmianę odpłatności za przyznane usługi ustalonej na kwotę [...]zł za miesiąc poprzez całkowite zwolnienie go z tej odpłatności oraz o zwiększenie liczby przyznanych godzin z 344 do 356 miesięcznie w dni robocze i święta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji utrzymało w mocy decyzję tego organu. Kolegium wskazało, że w myśl art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 cyt. ustawy). Z przeprowadzonego w dniu [...] r. z bratową skarżącego M. G. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji, zaś w miarę możliwości otrzymuje wsparcie od brata. Z powodu pogarszającego się stanu zdrowia skarżący wymaga stałej obecności osób trzecich, w związku z czym korzysta z usług dwóch opiekunów. Odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego całkowitego zwolnienia go z odpłatności za przyznane usługi, Kolegium wskazało, że w okresie od stycznia do marca 2020 r. jego dochód wynosił [...] zł (294.44% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej), zaś od 1 marca 2020 r. - [...] zł (318,96 % kryterium dochodowego). W związku z tym w okresie styczeń - marzec 2020 r. opłata za przyznane usługi stanowiła 40% wartości usługi, zaś w okresie kwiecień - czerwiec 2020 r. - 50% kosztu usługi. Na podstawie § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia 20 listopada 2014 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, organ – mając na względzie trudną sytuację materialną skarżącego – ustalił mu opłatę w wysokości 5% ich wartości tj. w wysokości [...] zł za jedną godzinę usługi. Zdaniem Kolegium, opłata w takiej wysokości jest akceptowalna (w poprzedniej decyzji, którą Kolegium uchyliło, opłata wynosiła [...] zł za godzinę usługi), natomiast jeśli skarżący uważa, że nie jest w stanie bez uszczerbku dla swojej egzystencji ponosić tej opłaty, to ze względu na stan zdrowia i sytuację faktyczną, w której się znajduje, ma prawo ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej, gdzie będzie miał zapewnioną całodobową opiekę i kompleksowe wsparcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. G. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zwolnienia go w całości z odpłatności za usługi opiekuńcze. Podniósł, że przez ostatnie lata był zwolniony z odpłatności za usługi opiekuńcze i nie jest w stanie ponosić ustalonej opłaty, która miesięcznie wynosi [...] zł; dotyczy to w szczególności okresu wstecznego tj. od stycznia do czerwca 2020 r., za który skarżący musiałby teraz zapłacić [...] zł. Wskazał, że jest osobą samotną, inwalidą I grupy, cierpiącym na padaczkę, schizofrenię, upośledzenie umysłowe, ma zaniki pamięci, lęki, gwałtowne zmiany nastroju, nie jest w stanie wykonywać samodzielnie wielu podstawowych czynności. Od wielu lat korzysta z pomocy społecznej w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych przez 12 godzin, w tym w soboty, niedziele i święta. Jest osobą samotnie gospodarującą, a jego jedynym źródłem dochodu jest renta rodzinna i socjalna, która od stycznia do marca 2020r. wynosiła [...] zł, a od kwietnia - [...] zł i kwota ta nie wystarcza skarżącemu na wyżywienie i pokrycie bieżących opłat. Wyjaśnił, że jego miesięczne wydatki w pierwszym kwartale to: czynsz [...] zł, wyżywienie [...] zł, leki [...] zł, rata kredytu [...] zł, opłaty eksploatacyjne [...] zł, ogrzewanie węglem [...] zł (łącznie [...] zł, nie wliczając odzieży, czy innych niespodziewanych wydatków), zaś w drugim kwartale: czynsz [...] zł, wyżywienie [...] zł, leki [...] zł, rata kredytu [...] zł, opłaty eksploatacyjne [...] zł, ogrzewanie węglem [...] zł (łącznie [...] zł). Podkreślił, że choć jego renta wzrosła, to w dalszym ciągu nie wystarcza ona pokrycie wszystkich wydatków, co powoduje powstawanie zaległości czynszowych. Wyjaśnił, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji mieszkaniowej, gdyż mieszkanie dawniej było komunalne, a obecnie jest prywatne, co spowodowało duży wzrost czynszu, którego nie jest w stanie płacić - w 2012 r. czynsz wzrósł do [...] zł, co przekroczyło jego dochody i zmusiło do zaciągnięcia kredytu na spłatę zaległości czynszowych. W 2017r. znów zabrakło mu środków finansowych, dlatego nastąpiło zajęcie komornicze za czynsz, a konto zostało zblokowane i przez ten okres powstały nowe zaległości; obecnie skarżący stara się o mieszkanie z zasobów Gminy L.. W związku z powyższym skarżący nie jest w stanie zapłacić za opiekę (bieżącą i wstecz), nie może też wstecznie ubiegać się o miejsce w DPS, a z uwagi na COVID-19 i dramatyczną sytuację tych ośrodków chce dalej funkcjonować, jak dotychczas, w społeczeństwie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może więc przyznać (bądź odmówić przyznania) świadczenia, bowiem kontroluje wyłącznie to, czy przy wydaniu decyzji organ nie naruszył przepisów postępowania, czy przepisów prawa materialnego. Rozpatrując niniejszą sprawę w tych granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 50 ust. 1 i 3 u.p.s. - osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust.1). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust.3). Zgodnie zaś z art. 50 ust. 5 i 6 u.p.s. - ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust.6). Usługi opiekuńcze są jednym ze świadczeń przewidzianych w ramach zinstytucjonalizowanej pomocy społecznej, której celem jest "umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości" (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stosownie do art. 3 ust.1 – 4 u.p.s. – "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust.1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust.2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust.3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust.4)". Przyznawanie usług opiekuńczych, ich zakres, okres, miejsce świadczenia, a także wysokość odpłatności powinno uwzględniać ogólne cele pomocy społecznej, zaś decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Kontrola przeprowadzona przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowych sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tj. czy ich decyzja nie jest arbitralna. Badaniu podlega więc to, czy przy podjęciu decyzji została spełniona zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz, czy wydana decyzja została należycie uzasadniona, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący M. G. jest osobą, która ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki i pomocy, bez której nie jest w stanie sam wykonywać nawet podstawowych czynności życiowych. W związku z tym od lat skarżący objęty jest wsparciem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. Filia nr [...] w postaci usług opiekuńczych wykonywanych w jego mieszkaniu. Również zaskarżoną decyzją organ przyznał mu takie usługi na kolejny okres. Natomiast zarzuty skargi sprowadzają się do wysokości opłaty za te usługi, skarżący podnosi, że pomimo zastosowanych przez organ zwolnień (pkt 3-8 decyzji), ustalona opłata w wysokości [...] zł za godzinę jest dla niego zbyt wysoka – łączny miesięczny koszt tej odpłatności tj. za 344 godziny wynosi bowiem [...] zł. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego wymagają ponownego rozważenia przez organ pomocy społecznej. Jakkolwiek zastosowane zwolnienia wskazują na to, że organ uwzględniał trudną sytuację finansową i życiową skarżącego, to jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brakuje wnikliwej analizy dochodów i wydatków skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na ocenę jego możliwości ponoszenia (jakiejkolwiek) odpłatności za przyznane mu usługi. Skarżący wskazał, że jego dochód wynosił od kwietnia 2020r. – [...] zł, a następnie [...] zł. Jednocześnie wyjaśnił, że w każdym przypadku jego wydatki przewyższały te kwoty – do kwietnia wynosiły [...] zł, a następnie [...] zł, które - jak należy przypuszczać, ponosił brat skarżącego, który mu pomaga. Skarżący wskazał, że największym jego wydatkiem jest czynsz, który stanowi połowę jego miesięcznych dochodów, skarżący od lat nie jest w stanie czynszu spłacać, z tego powodu ma zaległości, które zmusiły go do zaciągnięcia kredytu, obecnie ubiega się o mieszkanie gminne. Z akt wynika, że organy obu instancji wiedzą o problemach mieszkaniowych skarżącego. Tak więc, po uiszczeniu czynszu skarżącemu miesięcznie pozostaje zaledwie kwota [...]zł, z czego część również przeznacza na spłatę kredytu (udzielonego mu na zaległości czynszowe), część na leki i opłaty eksploatacyjne; na wyżywienie skarżącemu pozostaje tylko [...] zł. Uiszczenie ustalonych zaskarżoną decyzji odpłatności za usługi znacznie zmniejszyłoby kwotę przeznaczoną na wyżywienie (pozostałoby mu niewiele ponad [...] zł, a więc bardzo mało, albo powodowałoby dalsze zaległości czynszowe i eksploatacyjne. Należy zauważyć, że skarżący nie wskazał poza tym innych wydatków, które są niezbędne dla utrzymania na bardzo podstawowym poziomie gospodarstwa domowego - takich jak zakup środków czystości, sanitarnych, odzieży. W ocenie Sądu, możliwości finansowe skarżącego są na tyle skromne, że nie pozwalają na przyjęcie, że poniesienie przez niego nawet niewielkiej odpłatności za usługi opiekuńcze tj. [...] zł za godzinę, nie spowoduje istotnego uszczerbku jego utrzymania. Motywacja organu słusznie opierała się na założeniu, że usługi opiekuńcze są odpłatne (przecież są one wydatkowe z budżetu publicznego), nie mniej jednak konieczne było uwzględnienie celów i istoty pomocy społecznej, która powinna być świadczona w takim zakresie, aby wypływała na realną poprawę sytuacji osoby potrzebującej takiej pomocy. W ocenie Sądu, ustalenia organów i argumentacja nie pozwala na przyjęcie, że udzielona skarżącemu pomoc w postaci odpłatnych usług opiekuńczych odniesienie pożądany skutek, skoro mimo niewątpliwej pomocy w codziennych życiowych czynnościach skarżącego, może pogorszyć się znacznie jego sytuacja finansowa, co z kolei może także przełożyć się na możliwość zaspokojenia jego niezbędnych, życiowych potrzeb (m.in. w zakresie wyżywienia, higieny i czystości, leczenia). Organ powinien też wyjaśnić, z jakich powodów obecnie odstąpił od całkowitego zwolnienia skarżącego z odpłatności za usługi, pomimo tego, że dotychczas go z opłat zwalniał. Zastosowany przez organ przepis § 5 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta Lublin z dnia 20 listopada 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Lub. 2020.980 t.j. z dnia 2020.02.07), umożliwiał przecież organowi całkowite zwolnienie skarżącego z odpłatności za usługi. Zgodnie z tym przepisem – "W szczególnie uzasadnionych przypadkach, w których ponoszenie opłaty stanowiłoby dla osób zobowiązanych nadmierne obciążenie, osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą zostać zwolnione częściowo lub całkowicie z ponoszenia odpłatności ze względu na: (...) 4) (konieczność) ponoszenia stałych i udokumentowanych wydatków niezbędnych w procesie leczenia lub rehabilitacji, takich jak np.: wydatki na leki, artykuły higieniczne, pielęgnacyjne". Zmiana stanowiska organu jest słusznie dla skarżącego niezrozumiała, gdyż brak w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia; podważa to zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej, które - stosownie do art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - powinny to zaufanie budować: "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym" (§ 2). W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że ze względu na brak wnikliwej analizy koniecznych, niezbędnych wydatków skarżącego na zaspokojenie podstawowych potrzeb, i brak przekonującej argumentacji, nie można zaakceptować stanowiska, że skarżący - bez narażenia podstawowych potrzeb życiowych - jest w stanie uiścić ustaloną w zaskarżonej decyzji opłatę za przyznane mu usługi. Pomimo tego, że kwota [...]zł za godzinę wydaje się niska, to jednak łącznie miesięcznie stanowi znaczną część jego całkowitych dochodów (jedną piątą). Należy ponadto zauważyć, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do żądania skarżącego przyznania większej liczby godzin usług tj. 356 miesięcznie. Jak wyżej wyjaśniono, decyzja uznaniowa nie może być dowolna, wymaga szczegółowego uzasadnienia, dokładnych wyczerpujących ustaleń, tak by możliwa była ocena, że organ nie przekroczył granic tego uznania. W związku z brakami w tym zakresie, należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art.7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił więc obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "c" i art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe uwagi co do dokonanie koniecznych ustaleń i starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia oparte o uznanie administracyjne.