II SA/Lu 711/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie NSA Witold Falczyński,, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miast L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], którą to decyzją organ pierwszej instancji odmówił R. O. przyznania usług opiekuńczych na okres od 1 kwietnia 2011 r. do 26 maja 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ pierwszej instancji na podstawie ustaleń wywiadu środowiskowego przyznał R. O. usługi opiekuńcze na okres od 27 maja 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Przyznanie usług we wcześniejszym okresie nie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie wnioskodawczyni, a zwłaszcza zachowań jej syna uniemożliwiających przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniach 23 marca, 1 kwietnia, 6 kwietnia i 18 kwietnia 2011 r. Wywiad środowiskowy przeprowadzono dopiero w dniu 20 maja 2011 r. Cały materiał dowodowy zebrano zaś w dniu 23 maja 2011 r. Nadto organ wskazał, iż w okresie od 1 do 16 kwietnia 2011 r. strona miała zapewnioną opiekę w formie prywatnego dyżuru, a w dniach od 18 do 22 kwietnia 2011 r. przebywała w szpitalu, natomiast do 26 maja byłą pod opieką syna. Od wydanej decyzji R. O. wniosła odwołanie, wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja nie narusza prawa. Przede wszystkim organ wskazał, iż zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, który jest swoistym trybem postępowania dowodowego. Na podstawie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowanej pomocy i dlatego wywiad jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez organ pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy jest niezmiernie istotny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zastosowania właściwych przepisów ustawy o pomocy społecznej do ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Kolegium przewlekłość postępowania prowadzonego na wniosek R. O. z dnia 23 marca 2011 r. spowodowana była brakiem współdziałania podopiecznej i jej syna z pracownikiem socjalnym, co w konsekwencji, doprowadziło, że wywiad środowiskowy odbył się dopiero 20 maja 2011 r. i obecnie nie można stronie przyznać usług opiekuńczych z mocą wsteczną. Nadto organ dodał, iż w tym okresie strona miała zapewnione usługi we własnym zakresie. W tym stanie za prawidłową organ uznał odmowę przyznania opiekuńczych za wskazany okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie jej usług opiekuńczych w wymiarze 10 godzin każdego dnia tygodnia. Wskazała, iż jest 81 letnią osoba, nieporadną i niedołężna ze względu na swój stan fizyczny i psychiczny. Wymaga przestrzegania odpowiedniej diety i zażywania wielu leków. Cierpi na schorzenia kręgosłupa, niedokrwienie serca, niewydolność żylną kończyn dolnych i tętnic mózgu oraz zaburzenia równowagi i stany lękowo-depresyjne. Jej zdaniem stan zdrowia oraz sytuacja bytowa uzasadniają przyznanie usług opiekuńczych w rozmiarze 10 godzin dziennie, co wynika również z wystawionych zaświadczeń lekarskich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości wywody i argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań przyjdzie zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli poddanych jego ocenie rozstrzygnięć organów administracji jedynie pod kątem zgodności ich z przepisami prawa, a zatem sąd ten nie może w tym zakresie kierować się zasadami współżycia społecznego jak również innymi kryteriami, w oparciu o które można kontrolować działania organów administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje organów odmawiające skarżącej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych na okres od 1 kwietnia 2011 r. do 26 maja 2011 r. W związku z tym rozważania w sprawie rozpocząć należy od przywołania unormowań prawnych regulujących zasady przyznawania pomocy w formie usług opiekuńczych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą". Zgodnie z tą ustawą usługi opiekuńcze stanowią świadczenia niepieniężne przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej. Powodem przyznania takich usług może być wiek, choroba lub inna przyczyna, ze względu na którą świadczeniobiorca wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiony. Podstawą prawną omawianej instytucji jest art. 50 ust. 1 i 2 ustawy. stanowi on, iż osobie samotnej, która z powodu wielu, choroby lub innych przyczyn wymaga opieki innych osób, a jest jej pozbawiona przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 ustawy). Ponadto, co istotne zakres, okres i miejsce świadczenia usług opiekuńczych ustala ośrodek pomocy społecznej przyznając usługi (art. 50 ust. 5 ustawy). Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że podstawowym obowiązkiem organu rozstrzygającego w przedmiocie przyznania tego rodzaju świadczenia jest ustalenia sytuacji faktycznej w jakiej znajduje się wnioskodawca, tj. zgromadzenie informacji na temat jego sytuacji osobistej, dochodowej, zdrowotnej i innych mających wpływ na prawdo do świadczenia. Przy czym miarodajna jest nie sytuacja wnioskodawcy z dnia złożenia wniosku lecz istniejąca w dacie rozstrzygania przez organy. Trudna sytuacja życiowa wnioskodawcy wynikająca czy to z ubóstwa czy też stanu zdrowia stanowiąca podstawę działania organów pomocy społecznej nie jest bowiem okolicznością stałą i niezmienną. Wskazując na powyższe należy wskazać, że art. 4 tej ustawy wprost nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane wyłącznie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Zdaniem Sądu z powyżej cytowanych przepisów wynika, iż osoba, która chce uzyskać pomoc społeczną, musi współdziałać z pracownikami socjalnymi, umożliwiając im ustalenie okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zbadanie potrzeb osób i rodzin o nią się zwracających, a także stwierdzenie jaki rodzaj, forma i rozmiar świadczenia będą odpowiednie dla ich zaspokojenia. Wywiad środowiskowy niewątpliwie służy zbadaniu powyższych okoliczności, których ustalenie umożliwia udzielenie pomocy społecznej we właściwej formie. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji wynika z art. 106 ust. 4 ustawy, stanowiąc, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ustawy, § 2 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138) wywiad środowiskowy służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu szczególnie w sprawie dotyczącej przyznania usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy, wywiad staje się niezastąpionym narzędziem umożliwiającym pracownikom organu sprawdzenie czy w stosunku do osoby ubiegającej się o to szczególne świadczenie zachodzą okoliczności uzasadniające jego przyznanie. Natomiast odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stanowi przeszkodę do wydania decyzji. Analiza akt sprawy w ocenie Sądu wskazuje, że organ pierwszej instancji dołożył starań w kierunku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego który mógłby stanowić podstawę przyznania żądanego świadczenia wcześniej niż w dniu 26 maja 2011 r. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego jednoznacznie wynika nie tylko niechęć skarżącej do współdziałania z pracownikiem socjalnym, lecz również świadome utrudnianie pracownikowi socjalnemu wykonywanie jego obowiązków. Przy czym nie można dostrzec, iż częściową odpowiedzialność za brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącą ponosi jej syn, który w trakcie wizyt w domu skarżącej zachowywał się arogancko w stosunku do pracowników socjalnych przerywając ich wypowiedzi i zabraniając matce uczestniczenia w przeprowadzeniu wywiadu. W efekcie tego nie było możliwe uzyskanie niezbędnych informacji od strony, a tym samym dokonanie rzetelnej oceny sytuacji w jakiej się znajduje. Obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest bowiem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zaś obowiązkiem wnioskodawcy jest poddanie się takiemu wywiadowi oraz rygorom obowiązującym przy jego sporządzaniu, a w żadnym wypadku nie jest dopuszczalne utrudnianie jego sporządzenia. W niniejszej sprawie dopiero w dniu 20 maja 2011 r. doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na podstawie którego ustaleń organ wydał w dniu 26 maja 2011 r. decyzję przyznającą usługi opiekuńcze skarżącej na okres od 27 maja 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Słusznie w tych okolicznościach organy uznały, iż niedopuszczalnym było przyznanie skarżącej usług opiekuńczych z mocą wsteczną. Zwrócić bowiem należy w tym zakresie uwagę, że decyzja w przedmiocie usług opiekuńczych nie ma charakteru decyzji deklaratoryjnej, tj. takiej która stwierdza wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. Decyzja ta nie poświadcza o powstaniu określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Innymi słowy prawo do świadczenia w postaci usług opiekuńczych nie powstaje z chwilą złożenia wniosku lecz na mocy decyzji która to świadczenie przyznaje, która to decyzja ma charakter konstytutywny (kształtujący). Skoro więc prawo do świadczenia powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyznania tego prawa przed datą jego powstania, to jest przyznania tego świadczenia za okres przed datą wydania decyzji, w sytuacji gdy żądane świadczenie zostało już stronie przyznane. Nadto dodać należy, że przepis art. 36 pkt 2 lit. l ustawy zalicza usługi opiekuńcze do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej. W myśl art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze tej ustawy, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Uregulowanie to nie obejmuje natomiast świadczeń niepieniężnych. Usługi opiekuńcze, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. Wykładnię tę wzmacnia brzmienie art. 50 ust.5 ustawy, według którego, ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Na zakończenie należy również wyjaśnić, iż zgodnie z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Sam nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego i nie gromadzi dowodów z wyłączeniem przypadków określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Tym samym wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia 9 listopada 2011 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów nie mógł zostać uwzględniony. W szczególności w ocenie Sądu, pomijając nawet, iż wskazane we wniosku dokumenty w znacznej części znajdują się w aktach sprawy, to ich treść nie miała znaczenia w sprawie. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.