II SA/Lu 713/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] nakazał M. i S. W. dokonanie rozbiórki dobudowanych do budynku mieszkalnego łazienki oraz pomieszczenia przeznaczonego do wypoczynku letniego, wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Organ ustalił w toku oględzin, iż obiekty powyższe wybudowane zostały w latach 1996-1998 w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym należało orzec rozbiórkę na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. M. W. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazała, iż niewłaściwie ustalona została data budowy, bowiem obiekty te zostały zrealizowane w latach 1995-1996, co potwierdzają świadkowie, oświadczenia których załącza. Ustalone natomiast przez organ daty dotyczyły dokonanej w latach 1998-1999 zmiany elewacji budynku, który użytkowali od roku 1996 oraz elewacji przedmiotowych pomieszczeń, o czym świadczą przedłożone faktury związane z remontem elewacji już wybudowanych obiektów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzja z dnia [...], nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał na dołączone faktury stwierdzając, iż jako datę zakończenia budowy należy przyjąć rok 1999 a nie 1998 (jak to uczynił Inspektor Powiatowy), co jednak nie ma znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Nie minęło bowiem 5 lat od zakończenia tej budowy, przez które należy rozumieć wykonanie ocieplenia i elewacji zarówno samego budynku mieszkalnego jak i zrealizowanych samowolnie obiektów. M. W. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazuje ponownie na różne daty zakończenia budowy budynku głównego, budowy łazienki i pomieszczenia przeznaczonego do wypoczynku letniego oraz zmiany elewacji, która obejmowała docieplenie budynku oraz zastąpienie desek sosnowych plastikowym sidingiem. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2003 r., sporządzonym przez pełnomocnika, podnosi fakt naruszenia art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na nieodebraniu zeznań od świadków, co stanowi dowód istotny dla ustalenia daty zakończenia budowy. Nie spełnia bowiem wymogów ustalenia prawdy obiektywnej oparcie się jedynie na fakturach, wskazujących na zakupy materiałów w 1999 roku, służących jednak do wykonania docieplenia i sidingu. Zarzut dotyczy także braku uzasadnienia faktycznego na gruncie art. 107 § 3 kpa. Ustalenie i wyjaśnienie daty końcowej ma istotne znaczenie, bowiem w przypadku ustalenia tej daty na 1996 r., zastosowanie znalazłby art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z daty wydania decyzji, umożliwiający legalizację samowoli budowlanej przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie dobudowanych pomieszczeń. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów powołanych w zaskarżonej decyzji oraz podnosząc, iż w toku postępowania odwoławczego uwzględnione zostały wszystkie dowody, w tym również wskazane przez stronę skarżącą oświadczenia mieszkańców. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2003 r. (II SA/Lu 1562/02) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 27 lutego 2004 r. (II SA/Lu 1562/02) zawiesił postępowanie do dnia wskazania lub zgłoszenia następcy prawnego zmarłego P. K., po czym, w dniu postanowieniem z dnia 17 września 2007 r. podjął zawieszone postępowanie, z udziałem kuratora spadku po P. K. ustanowionego w osobie S. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc obok tego, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych oraz czy normy te właściwie zinterpretowały, także to, czy organy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Przepisy kpa, zawierające ogólne zasady postępowania administracyjnego wskazują wyraźnie na ciążący na organie administracyjnym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Organ ten ma ponadto obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, iż organ z tego obowiązku się nie wywiązał. W szczególności należy wskazać, iż organ odwoławczy odniósł się do ustaleń faktycznych organu I instancji w sposób pobieżny, natomiast organ pierwszej instancji ograniczył argumentację w zakresie ustalenia stanu faktycznego do określenia rodzaju obiektów budowlanych, które zostały dobudowane do budynku mieszkalnego, a w zakresie ustalenia daty budowy - do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, iż "roboty budowlane zostały rozpoczęte w 1996 r. a zakończenie nastąpiło w 1998 roku". Organ odwoławczy wprawdzie powołał się na dowody, wskazane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej w postaci faktur, które w ocenie tego organu świadczą o zakończeniu robót w roku 1999 a nie w roku 1998 (jak to przyjął organ I instancji), nie wskazując jednak na zawartość tych faktur czy też na potrzebę ich zbadania przez organ I instancji, zadowalając się stwierdzeniem, że i tak nie wpływa to na rozstrzygnięcie, bowiem od zakończenia budowy nie minęło 5 lat. W szczególności organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wskazanych przez stronę skarżącą oświadczeń mieszkańców, jednoznacznie stwierdzających, iż zakończenie rozpoczętej w 1995 r. budowy łazienki oraz pomieszczenia do wypoczynku letniego miało miejsce w roku 1996, ograniczając się w odpowiedzi na skargę jedynie do wzmianki, iż dowód ten został uwzględniony. Także organ I instancji nie wskazuje w uzasadnieniu decyzji, na jakich podstawach oparł swoje przekonanie odnośnie do ustalenia zakończenia daty budowy na rok 1998. Można przypuszczać, że podstawą było tutaj stwierdzenie T. K. wypowiedziane w trakcie oględzin przedmiotowej budowy w dniu [...] (k. 10 akt adm.). Organy jednakże nie wskazały tego faktu w uzasadnieniu swoich decyzji, a organ odwoławczy zmienił powyższe ustalenie co do daty zakończenia budowy powołując się na faktury z roku 1999, nie dokonując jednak analizy ich zawartości ani też nie wskazując jej rezultatów w uzasadnieniu. W świetle powyższego należy przyjąć, iż organy obu instancji naruszyły nie tylko wskazane wyżej przepisy dotyczące ustalania stanu faktycznego, ale także przepis art. 107 § 3 kpa, który określa niezbędne składniki uzasadnienia faktycznego decyzji, zobowiązując organ nie tylko do wskazania faktów, które uznał on za udowodnione i dowodów, na których się oparł, ale także do wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie można traktować jako wypełnienia tego wymogu ani ogólnego powołania się w decyzji odwoławczej na faktury (bez wskazania co one zawierają i czego dowodzą) ani wzmianki o uwzględnieniu oświadczeń mieszkańców, podniesionej w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, że organ finalnie przyjął datę niezgodną z treścią tych oświadczeń. W ocenie sądu organy w toku ponownego rozpatrywania sprawy winny, mając na uwadze obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych skonfrontować wszystkie środki dowodowe dostępne w toku rozstrzygania sprawy, a więc także treść faktur oraz oświadczeń mieszkańców w postaci ich przesłuchania. Winny w szczególności, w ramach oceny faktów, rozróżnić fakty dotyczące zakończenia budowy budynku mieszkalnego w 1995 r., fakty związane z samowolnym dobudowaniem do tego budynku łazienki i pomieszczenia do wypoczynku letniego oraz fakty docieplenia i zmiany elewacji zarówno samego budynku oraz samowolnie dobudowanych obiektów. W tym kontekście winny ustalić datę zakończenia budowy, biorąc pod uwagę stanowisko zaakceptowane w orzecznictwie, iż o zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1996 r., SA/Wr 2735/95, "Prokuratura i Prawo" 1997/6/49) poprzez m. in. ustalenie, jaki związek z zakończeniem budowy ma docieplenie i zmiana elewacji. Biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotem postępowania jest dobudowanie łazienki i pomieszczenia do wypoczynku letniego, organy winny następnie precyzyjnie ustalić datę zakończenia budowy tych obiektów, wykorzystując do tego wszystkie dostępne środki dowodowe. Następnie, co jest równie ważne w kontekście kontrolowanych decyzji, staranie wskazać w uzasadnieniu to, czego wymaga powołany wyżej przepis art. 107 § 3 kpa. Data zakończenia budowy tych obiektów jest o tyle istotna, iż może ona rzutować na ewentualne zastosowanie obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126), który wyklucza orzekanie o nakazie rozbiórki jeżeli od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i który przewiduje inną normę stanowiącą podstawę ustalenia konsekwencji niż ta, która jest wyrażona w art. 48 tej ustawy. Do rozstrzygnięcia problemu zastosowania tego przepisu może jednak dojść dopiero wówczas, gdy w sposób pewny ustali się datę zakończenia budowy przedmiotowych obiektów budowlanych. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności obu decyzji ze wskazanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O niepodleganiu zaskarżonej decyzji wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.