II SA/Lu 714/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Związku [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Związku [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szamba oraz wyposażenia istniejącego budynku socjalnego w instalację wewnętrzną wodno-kanalizacyjną i w pomieszczenia sanitarne na części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], położonych w miejscowości U. Ustalając warunki zabudowy, organ wyjaśnił, że na działce nr ew. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (socjalny budynek mieszkalny), działka nr ew. [...] stanowi drogę gminną wewnętrzną, zaś działka nr ew. [...] to teren planowanej lokalizacji szamba. Wyjaśnił też, że planowane zamierzenie inwestycyjne polega na realizacji zbiornika bezodpływowego na ścieki komunalne (szambo), instalacji wewnętrznej wodno-kanalizacyjnej i pomieszczenia sanitarnego w.c. oraz infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania tego obiektu: przyłącza wodnego na odcinku do istniejącego wodociągu na działce nr ew. [...], przyłącza kanalizacyjnego na odcinku od projektowanego szamba na działce nr [...], w pasie drogowym drogi gminnej (działka nr ew. [...]) oraz na działce nr ew. [...] do istniejącego budynku. W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji wskazał, iż dla terenu, na którym położone są działki objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Powołał się jednocześnie na analizę terenu, obejmującego przedmiotowe działki, przeprowadzoną w oparciu o przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), której wyniki wykazały, iż projektowana inwestycja spełnia warunki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi. Jak bowiem podkreślił, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, co pozwala na przeprowadzenie analizy funkcji, cech zabudowy oraz ustalenie warunków zabudowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania Okręgowego Zarządu [...] z siedzibą w L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wskazując, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego porządku prawnego, gdyż odpowiada wszelkim warunkom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał ponadto na treść art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Inwestor jest właścicielem działki nr ew. [...], która została przekazana w użytkowanie wieczyste stronie wnoszącej odwołanie, co zdaniem Kolegium wskazuje na szczególną sytuację prawno-faktyczną dotyczącą tejże działki. Realizacja planowanej inwestycji, jak wynika z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, spowoduje zmianę zagospodarowania terenu w drodze realizacji robót budowlanych, o których była wyżej mowa, wymaga zatem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta zaś może być udzielona inwestorowi, gdy ten dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie przekazanie przez gminę gruntu (działka nr ew. [...]) w użytkowanie wieczyste powoduje więc potrzebę rozstrzygnięcia przed organem wydającym pozwolenie na budowę zagadnienia dysponowania gruntem na cele budowlane z zastosowaniem przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących instytucji prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem wygaśnięcia bądź rozwiązania umowy przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste czy też zrzeczenia się przez użytkownika wieczystego prawa do części tejże nieruchomości. Postępowanie to należy jednak wyłącznie do organu właściwego w zakresie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniósł Okręgowy Zarząd [...] z siedzibą w L., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu podjęcia tych rozstrzygnięć w oparciu o oświadczenie organu [...] – zarządu ogrodu, w którego kompetencji, zgodnie z § 91 statutu [...], nie leżą sprawy zarządzania majątkiem i zbycia praw [...]; są to kompetencje zastrzeżone, w myśl art. 150 ust. 2 pkt 17 i pkt 25 statutu [...] dla Krajowej Rady [...]. Zdaniem skarżącego, wniosek o unieważnienie decyzji uzasadnia również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z tego powodu, że tereny ogrodów działkowych, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zaliczane są do gruntów rolnych i w związku z tym przeznaczenie ich na inny cel wymaga zmiany przeznaczenia gruntu, co zgodnie z powołanym przepisem wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, w ocenie skarżącego, zaskarżone decyzje rażąco naruszają dyspozycję art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż, jeśli uznać szambo za uzbrojenie terenu, nie została zawarta między użytkownikiem terenu a inwestorem żadna umowa gwarantująca udostępnienie terenu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za pozbawione podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Pojęciem "gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne", stosownie do art. 92 ust. 2 cytowanej ustawy, objęte zostały nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 224 cytowanej ustawy, do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie "kataster nieruchomości" rozumie się tę ewidencję W tym miejscu wskazać należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szamba oraz wyposażenia istniejącego budynku socjalnego w instalację wewnętrzną wodno-kanalizacyjną i w pomieszczenia sanitarne na części działek o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w miejscowości U. w rejonie rodzinnych ogrodów działkowych. Planowana lokalizacja przedmiotowej inwestycji ma w niniejszej sprawie znaczenie kluczowe, bowiem, jak wynika z danych z rejestru gruntów zamieszczonych w aktach organu pierwszej instancji, działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolami R i Ł, stanowi zatem użytek rolny zgodnie z przepisem § 68 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ). Powołany przepis stanowi, że użytki rolne dzielą się m.in. na grunty orne, oznaczone symbolem R (pkt 1) i łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł (pkt 3). Ponadto, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), rodzinne ogrody działkowe jako tereny zielone podlegają m. in. ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kategoryczne sformułowanie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., nie pozostawia wątpliwości, iż organ administracji ustalający warunki zabudowy dla nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami zobligowany jest poprzedzić wydanie rozstrzygnięcia dokonaniem uzgodnienia tych warunków z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. Tymczasem w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodu na to, aby organ pierwszej instancji poprzedził wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonaniem wskazanego wyżej uzgodnienia, co umknęło uwadze organu odwoławczego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wymaganego prawem uzgodnienia z innym organem stanowi naruszenie prawa dające, w myśl art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., podstawę do wznowienia postępowania, a to z kolei skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także decyzji tego organu na podstawie art. 135 powołanej ustawy, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Powyższe czyni zbędnym szczegółową analizę pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do braku po stronie adresata decyzji o warunkach zabudowy uprawnienia do realizacji objętej nią inwestycji, które sąd uznał za bezzasadne. Pozostaje w tym względzie jedynie podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja o warunkach zabudowy, jako akt nie rodzący żadnych praw do nieruchomości, może być wydana każdemu, bez względu na to, czy legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością w celu realizacji określonej inwestycji aktualizuje się dopiero na kolejnym etapie zamierzenia inwestycyjnego, tj. na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę bądź przyjęcia zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych, które toczy się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. W związku z powyższym, organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie bada uprawnienia wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem o ustalenie tych warunków na cele realizacji określonej inwestycji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji dokona uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, i w zależności od treści tego uzgodnienia, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie przy zastosowaniu odpowiednich przepisów prawa materialnego. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.