II SA/Lu 715/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. A. N. delegowanej do Prokuratury Okręgowej w L. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpatrzeniu odwołania A. D. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] odmawiającą wydania nakazu wstrzymania użytkowania budowli rolniczej, tj. czterech zblokowanych silosów zbożowych z wiatą do rozładunku na działce nr ewid. [...] w B., gm. B., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] maja 2010 r. A. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z wnioskiem o "wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie pozwolenia na użytkowanie budowli rolniczej - silosów zbożowych z wiatą do rozładunku na działce nr ewid. [...] w B., gm. B.". Uzasadniając swój wniosek wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższej budowli. Wnioskodawca – powołując się na treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2010 r., nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu – wskazał, iż jest on użytkowany niezgodnie z prawem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił wydania nakazu wstrzymania użytkowania wskazanego we wniosku A. D. obiektu. Organ I instancji podniósł, iż przywołana w treści wniosku strony decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana po stwierdzeniu zdatności do użytkowania budowli, tj. wykonaniu zaleceń wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych, która to decyzja została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 1071/05. Odnosząc się do żądania strony organ wskazał, iż zgodnie z art. 71 a ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części w razie zmiany sposobu jego użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja, o której mowa w przywołanym przepisie. A. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budowli rolniczej w postaci czterech silosów zbożowych z wiatą do rozładunku na działce nr ewid. [...] w B."nie powinna nigdy być wydana", bowiem "opierała się na fałszywych dowodach". W jego ocenie organ nadzoru budowlanego udzielając powyższego pozwolenia "złamał procedurę". Zdaniem odwołującego jedynym zgodnym z prawem rozstrzygnięciem wydanym w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2010 r. nakazująca rozbiórkę tego obiektu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] – zaskarżoną w niniejszym postępowaniu – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sprawie wskazanego we wniosku A. D. obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] września 2005 r. (utrzymaną następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2005 r.) nakazał wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. roboty budowlane polegające na zabezpieczeniu elementów drewnianych więźby dachu do stanu nierozprzestrzeniającego ognia oraz zabezpieczeniu zbiorników przed korozją. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania po wykonaniu określonych czynności pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zgodnie z tymi wytycznymi inwestor – G. S. zwrócił się w dniu [...] listopada 2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej budowli rolniczej. Pozwolenie to – po stwierdzeniu wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] września 2005 r. – zostało mu udzielone decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Następnie – jak wskazał organ II instancji – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 1071/05 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2005 r. Uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej wstrzymania użytkowania przedmiotowej budowli, organ odwoławczy podniósł, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości co do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia przez organ I instancji przedmiotu niniejszej sprawy. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. treść pisma A. D. z dnia [...] maja 2010 r. nasuwa wątpliwości co do charakteru zawartego w nim żądania. Strona nie podnosiła w nim bowiem zmiany sposobu użytkowania obiektu, jak przyjął organ I instancji. Przywołanie natomiast we wniosku decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzedzające ją decyzje, może – w ocenie organu odwoławczego – sugerować, iż wniosek dotyczył wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowania o pozwoleniu na użytkowanie, zakończonego przywołaną wyżej decyzją ostateczną. Organ II instancji uznał zatem, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien podjąć stosowne kroki, celem ustalenia rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Skargę na powyższą decyzję kasacyjną wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. S. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy nie istniała konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości albo w części, natomiast wątpliwości co do treści wniosku A. D. organ odwoławczy mógł wyjaśnić korzystając z unormowania zawartego w przepisie art. 136 k.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione niezastosowanie przez organ II instancji tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte na wniosek A. D. powinno być umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość wynikającą z faktu, iż brak jest podstawy prawnej do rozpoznania powyższego wniosku zgodnie z jego treścią; - art. 9 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez organ II instancji, że konieczne w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie, czy wniosek A. D. nie zawierał żądania wznowienia postępowania. W ocenie skarżącego powyższy wniosek był jednoznaczny i dotyczył wstrzymania użytkowania wskazanego w nim obiektu. Sugerowanie zaś stronie możliwości żądania wznowienia postępowania wykracza poza zasadę informowania i czyni organ administracji doradcą prawnym strony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja kasatoryjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r., odmawiająca wydania nakazu wstrzymania użytkowania budowli rolniczej, tj. czterech zblokowanych silosów zbożowych z wiatą do rozładunku na działce nr ewid. [...] w B., gm. B. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skarga G. S. podlega oddaleniu. Trafne jest bowiem stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., iż rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, co czyniło koniecznym jego uchylenie w toku postępowania odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż organ I instancji zobowiązany był przed wydaniem decyzji wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości treść żądania A. D. wyrażonego we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. Wprawdzie pismo to zostało zatytułowane jako "wniosek o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie pozwolenia użytkowania budowli rolniczej składającej się ze zblokowanych silosów zbożowych wraz z wiatą do rozładunku oraz wagi samochodowej", lecz w jego uzasadnieniu strona wyraźnie kwestionowała legalność decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wypada też podkreślić sformułowanie wniosku jako "wstrzymanie pozwolenia użytkowania" a nie "wstrzymanie użytkowania", które również zdaje się wskazywać, że nie mamy do czynienia z hipotezą przepisu art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Pr. bud. Zarzuty dotyczące zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostały ponadto przez A. D. podtrzymane w jego odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Strona nie wskazywała natomiast – jak słusznie zauważył organ II instancji – na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej budowli, co mogłoby stanowić przesłankę do wstrzymania jego użytkowania. Wątpliwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wobec tak sformułowanego wniosku A. D. były, zdaniem Sądu, w pełni uzasadnione, tym bardziej, że - jak słusznie zauważył organ odwoławczy – kwestionowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2005 r., nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym orzeczeniem Sądu. Powyższe okoliczności wskazują, że w stosunku do postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2005 r. zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W takich okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał za konieczne ustalenie przez organ I instancji rzeczywistego charakteru wniosku strony. Wydanie decyzji merytorycznej bez wcześniejszego wyjaśnienia powyższej wątpliwości (poprzez chociażby wezwanie strony do sprecyzowania jego wniosku) i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niewątpliwie stanowiło naruszenie przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż organ odwoławczy poprzez wskazanie organowi I instancji wątpliwości dotyczących treści wniosku A. D. i przekazanie sprawy temu organowi celem ustalenia, czy wniosek ten nie obejmował żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, wykroczył poza zasadę informowania zawartą w art. 9 k.p.a. i uczynił z organu I instancji doradcę prawnego strony. Należy podkreślić – co zostało wykazane powyżej – iż wątpliwości organu II instancji były w pełni uzasadnione, a organ I instancji przed rozpatrzeniem wniosku strony był zobowiązany do precyzyjnego ustalenia jego treści. W sytuacji, gdy organ ubocznie - na skutek dążenia do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy - wskaże stronie dopuszczalną prawnie drogę do podważenia kwestionowanej przez nią decyzji, to nie można uznać, iż przekroczy w ten sposób swoje kompetencje, tym bardziej, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na uwzględnienie nie zasługuje również zawarte w skardze twierdzenie, iż organ odwoławczy powinien był w niniejszej sprawie – stosując przepis art. 136 k.p.a. – we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające i ustalić treść wniosku A. D. Treść powyższego - wszczynającego postępowanie pisma miała niezwykle istotne znaczenie, bowiem określała dalszy charakter postępowania. Konieczne było zatem prawidłowe przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i ustalenie rzeczywistego charakteru żądania strony. Należy zauważyć, że gdyby strona swój wniosek sprecyzowała dopiero w toku postępowania odwoławczego, uniemożliwiłoby to jego rozpatrzenie w dwuinstancyjnym toku postępowania. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego (...), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 r., s. 493). Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem G. S., iż organ odwoławczy powinien był - korzystając z dyspozycji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie wstrzymania użytkowania stanowiącej własność skarżącego budowli rolniczej. Nawet bowiem gdyby przyjąć, iż wniosek strony dotyczył jedynie wstrzymania użytkowania na podstawie art. 71a Pr. bud., to należy zauważyć – co wynika z akt sprawy – iż dotyczył on budowli, która istnieje i jest w dalszym ciągu użytkowana. W takich okolicznościach niewystąpienie przesłanki uzasadniającej – w myśl art. 71a Pr. bud. – wstrzymanie użytkowania przedmiotowego obiektu, nie czyni postępowania w przedmiocie jego wstrzymania bezprzedmiotowym. Niezależnie od powyższego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r., narusza prawo również z innego powodu, na który nie zwrócił uwagi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. Uchylone zaskarżoną przez G. S. decyzją rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Treść powyższego unormowania jednoznacznie wskazuje, iż w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu organ nadzoru budowlanego orzeka w drodze postanowienia. Przepis ten nie może zatem stanowić podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego w formie decyzji. Należy więc uznać, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r., w której jako podstawę prawną wskazano przywołany wyżej przepis, została de facto wydana bez podstawy prawnej. Uchybienie to, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, zaś w sytuacji gdy dotyczy nieprawomocnej decyzji pierwszoinstancyjnej, której legalność jest badana przez organ II instancji, czyni koniecznym jej uchylenie w toku postępowania odwoławczego, co też w niniejszej sprawie prawidłowo – choć z innych względów – uczynił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. Ubocznie należy też zauważyć, że organ I instancji w dniu [...] września 2010 r. wydał ponowną decyzję o odmowie wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu, która następnie – jak wyjaśnił na rozprawie sądowej uczestnik A. D. – została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2010 r. Organ odwoławczy umorzył jednocześnie postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 71 a ust. 1 Pr. bud. Na tę decyzję uczestnik nie wniósł skargi do sądu administracyjnego, co oznacza, że postępowanie w sprawie zostało prawomocnie zakończone. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.