II SA/Lu 717/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 [...] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 19 [...] 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z mechaniczno-biologiczną oczyszczalnią ścieków w miejscowości B. gmina D. Decyzja ta wydana została w postępowaniu wszczętym na wniosek Gminy D. z dnia 10 sierpnia 2006 r., złożony do Wójta Gminy D. W wyniku złożonego wniosku, Wójt Gminy D., zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2007 r. wszczął postępowanie o wydanie wnioskowanej decyzji dot. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W reakcji na wszczęcie postępowania mieszkańcy wsi B. wnieśli protest przeciwko proponowanej lokalizacji oczyszczalni ścieków. Ich zdaniem oczyszczalnia powinna zostać zlokalizowana w większej odległości od zabudowań. Następnie, w pismach z dnia 25 września 2007 r. organ pierwszej instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji do: Zarządu Dróg Powiatowych w Parczewie, Starosty Parczewskiego, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie - Delegatura w Białej Podlaskiej, Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie - Delegatura w Białej Podlaskiej. Po uzyskaniu stosownych uzgodnień od właściwych w tym względzie organów i jednostek organizacyjnych, Wójt Gminy D. wydał w dniu 19 [...] 2007 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków w miejscowości B. gm. D. W uzasadnieniu podniesiono, iż projektowana inwestycja zgodna jest z założeniami ładu przestrzennego gminy, a nadto poprawi warunki bytowe jej mieszkańców. Wskutek odwołań wniesionych przez E. K. (działającego w imieniu własnym oraz mieszkańców miejscowości B.), M. T., S. S., H. S., P. i J. G., S. G., A. D., S. i M. K., S. P., P. P., oraz M. i E. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 [...] 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż granice postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznacza art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji. Przepisy ustawy nakładają też przed wydaniem pozytywnej decyzji lokalizacyjnej obowiązek uzyskania wymaganych uzgodnień innych organów. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada we wskazanych aspektach przepisom ustawy. Dokonano wymaganych przez ustawę uzgodnień, a planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Ponadto w ocenie Kolegium nie można również skutecznie zarzucić organowi I instancji naruszenia przepisów określających przebieg postępowania. Odnośnie zarzutu odwołujących, wskazujących na zbyt bliskie (w stosunku do istniejącej zabudowy siedliskowej) posadowienie budynku oczyszczalni ścieków organ wyjaśnił, powołując się na sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko, iż oczyszczalnia w zaplanowanym miejscu nie wpłynie negatywnie na komfort życia mieszkańców B. Niewielkie oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko w zakresie emisji zanieczyszczeń do atmosfery i hałasu nie będzie wykraczało poza granice działki przeznaczonej na lokalizację oczyszczalni. Nadto Kolegium dodało, iż taką samą lokalizację oczyszczalni ścieków przewidywał zarówno poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i przewiduje ją obecnie obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł E. K. reprezentowany przez pełnomocnika. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zarzucił decyzjom tym naruszenie art. 53 ust. 1 i 6 i art. 57 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10, 75 i 79 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organ nie uzyskał wymaganego przepisami stanowiska właściwego Państwowego Inspektora Sanitarnego, nie powiadomił właścicieli nieruchomości sąsiednich o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie, nie rozważył całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, a nadto bezpodstawnie dopuścił jako dowód w sprawie wyjaśnienia Wójta Gminy Dębowa Kłoda złożone na rozprawie. Zdaniem strony, organ II instancji bezpodstawnie ograniczył również zakres złożonych odwołań wskazując, iż kwestionują one wyłącznie miejsce posadowienia oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisując szczegółowo przebieg całego postępowania wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne polega przede wszystkim na zbadaniu, czy określony akt organu administracji publicznej jest zgodny z prawem, tzn. czy został podjęty z poszanowaniem norm proceduralnych i materialnoprawnych obowiązujących przy jego wydawaniu. Stanowią o tym przepisy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony decyzją oraz czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Dla oceny legalności zapadłych w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięć, należy rozważyć przede wszystkim zgodność ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego z materialnoprawnymi i procesowymi podstawami prawnymi zawartymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. określanej dalej w skrócie "ustawą"). Zgodnie z art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), inwestycja celu publicznego w postaci budowy i utrzymania publicznych urządzeń służących do przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków, lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta (co warto pamiętać) dotyczy fazy projektowania zmiany zagospodarowania przestrzeni, nie zaś fazy realizacji samej inwestycji. Do realizacji takiej, a zatem do wykonywania np. robót budowlanych może dojść, po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j.. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Brak w tym zakresie uniemożliwia inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku decyzji wydawanej w fazie projektowania zagospodarowania terenu, wymóg taki nie jest sformułowany. Na tym etapie inwestor nie musi zatem legitymować się tytułem do nieruchomości. Decyzja taka określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Parametry te podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń, a jeśli wymagają tego przepisy, także w postępowaniu unormowanym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Innymi słowy omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w tym postępowaniu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Tym samym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy) może następować tylko w granicach określonych przepisami omawianej ustawy oraz przepisami odrębnymi, skoro bowiem celem decyzji wydawanej w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tym tylko zakresie. Rozstrzygające znaczenia ma w tym kontekście treść art. 56 ustawy, która stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Treść przywołanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Oznacza to, iż Wójt Gminy Dębowa Kłoda, rozpatrując wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Takiej niezgodności, zarówno Wójt Gminy, jako organ pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ drugiej instancji, nie wykazały, co obligowało te organy do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji. Wreszcie takiej sprzeczności nie zarzuca także sam skarżący. Jego zarzuty wskazują w istocie na uchybienia proceduralne jakich w ocenie skarżącego dopuściły się organy rozstrzygające w sprawie. W ocenie Sądu nie można jednak ich uznać za uzasadnione. Odnosząc się szczegółowo do tych zarzutów należy wskazać, co następuje. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż za pozostający bez wpływu na wynik sprawy Sąd uznał zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy, poprzez brak poinformowania stron postępowania o treści wydawanych rozstrzygnięć w "sposób zwyczajowo przyjęty" ograniczając się jedynie do wydania obwieszczenia informującego o wydaniu przez organ decyzji. Słusznie zwraca uwagę pełnomocnik skarżącego, iż powyższy przepis nakłada na organ zarówno obowiązek zawiadomienia o decyzji kończącej postępowanie w drodze obwieszczenia, jak i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się koniunkcją używając sformułowania "a także". Oznacza to, że oprócz wywieszenia informacji w urzędzie gminy należało również poinformować mieszkańców okolicy, w której ma być realizowana ta inwestycja w inny sposób, np. poprzez publikację komunikatu w lokalnej prasie. Jednakże niewypełnienie tego obowiązku w okolicznościach przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie uzasadnia uchylenia wydanych decyzji. Uzasadniając ocenę tego zarzutu przede wszystkim należy wskazać, co umknęło uwadze strony skarżącej, iż decyzja organu I instancji nie tylko została rozpowszechniona poprzez wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (czego skarżący nie kwestionuje), ale dodatkowo została doręczona na piśmie (przez pocztę za pokwitowaniem) wszystkim mieszkańcom B., których niejako dotyczy tj. wszystkim podmiotom posiadającym prawa rzeczowe do nieruchomości, przez które planowany jest przebieg sieci kanalizacyjnej. Oznacza to, iż organ nie tylko poinformował mieszkańców o treści decyzji, ale uczynił to w sposób "bardziej skuteczny". Bezspornym jest, iż bezpośrednie doręczenie stronom decyzji na piśmie jest znacznie skuteczniejsze niż poinformowanie ich o danym zdarzeniu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z tych też względów zarzut ten - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - nie mógł zostać uwzględniony. Trudno bowiem przyjąć, iż organ mógł zrobić "coś więcej" w zakresie obowiązku należytego poinformowania stron o wydanym rozstrzygnięciu. Bezpodstawny jest również zarzut wydania decyzji bez uzyskania wymaganego art. 53 ust. 3 ustawy stanowiska innego organu, w tym wypadku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Skarżący zarzut ten wyprowadza z zestawienia dat: wydania decyzji przez organ I instancji 19 listopada 2007 r. i wydania postanowienia przez organ inspekcji sanitarnej 17 grudnia 2007 r. Powyższe w jego ocenie wskazuje, iż w dniu wydania decyzji organ nie posiadał wymaganych uzgodnień, co oznacza iż nie mógł wydać decyzji. W tym zakresie wyjaśnić należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego na określonym terenie. I wyłącznie w tym zakresie organ obowiązany był uzyskać wymagane uzgodnienia innych organów, enumeratywnie wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 1 – 10 ustawy. Państwowy Inspektor Sanitarny nie został zamieszczony w tym katalogu organów uzgadniających treść decyzji lokalizacyjnej. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy postanowienie tego organu z dnia 17 grudnia 2007 r. dotyczy zupełnie innego postępowania prowadzonego w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, które przez pomyłkę zostało dołączone do akt postępowania lokalizacyjnego. To wyłącznie w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia właściwy organ obowiązany jest uzyskać uzgodnienie organu inspekcji sanitarnej. Przedmiotowe postanowienie nie ma zatem żadnego związku z postępowaniem w niniejszej sprawie. Nie zostały również naruszone – w ocenie Sądu – przepisy postępowania określające sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny materiału dowodowego. W szczególności art. 75 § 1 k.p.a., na którego treść powołuje się skarżący nie ogranicza organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego jedynie w oparciu o środki dowodowe wymienione w tym przepisie (dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny), lecz dopuszcza "wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Zatem zupełnie bezpodstawne było przyjęcie, iż Wójt Gminy (występujący jako organ I instancji, ale jednocześnie jako przedstawiciel strony składającej wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej) nieuprawniony był do składania w trakcie rozprawy wyjaśnień odnośnie toczącego się postępowania. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Abstrahując od powyższego podkreśłić należy, iż wyjaśnienia złożone na rozprawie przez osobę będącą równocześnie przedstawicielem wnioskodawcy, jak i pełniącą funkcję organu rozstrzygającego sprawę w I instancji nic nowego nie wnoszą do sprawy i stanowią w istocie uściślenie stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W szczególności wyjaśnienia te nie miały wpływu na ocenę dowodów i nie skutkowały tym, iż organ odwoławczy przyjął pewne fakty za udowodnione na podstawie tych wyjaśnień. Nie uzasadnione jest też wskazywanie, iż skarżący podważał zasadność całej inwestycji tj. budowę oczyszczalni oraz linii sieci kanalizacyjnej, podczas gdy z protokołu rozprawy jednoznacznie wynika zupełnie co innego. Również pozostali odwołujący w swych pismach i wyjaśnieniach kwestionowali decyzję wyłącznie w zakresie miejsca posadowienia budynku oczyszczalni ścieków, nie zgłaszając zastrzeżeń co do przebiegu linii sieci kanalizacyjnych. Ponadto, chybiony jest ostatni zarzut, iż poza analizą Kolegium pozostała okoliczność alternatywnej lokalizacji oczyszczalni ścieków na obszarze tzw. "Uroczyska Ług". W tym kontekście warto wskazać (co już powyżej ustalono), iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy omawianej ustawy. Na gruncie tej ustawy, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma szczególny charakter. Jej istotą jest przesądzenie, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, o możliwości realizacji inwestycji na danym terenie oraz określenie warunków, wynikających z przepisów prawa. Postępowanie to prowadzone jest wyłącznie z inicjatywy inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy), co oznacza, iż to wniosek inwestora zakreśla ramy postępowania administracyjnego nim wszczętego. W postępowaniu tym zadaniem organów administracji jest wyłącznie zbadanie okoliczności faktycznych i prawnych istotnych z punktu widzenia możliwości ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji w sposób określony we wniosku inwestora. Fakt, iż organy nie uwzględniły zgłaszanych żądań co do zmiany lokalizacji oczyszczalni ścieków nie dowodzi, że postępowanie było prowadzone nieprawidłowo. Trzeba bowiem podkreślić, że organy administracji obu instancji w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mają obowiązek dokonać wyłącznie oceny, czy wnioskowana lokalizacja inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem. Inwestor (wnioskodawca) nie ma obowiązku przedstawienia alternatywnego posadowienia inwestycji lub jej poszczególnych elementów. Z tego też względu organy administracji oceniają legalność tylko wariantu lokalizacji inwestycji zawartego we wniosku. Zatem nawet przedstawienie organowi administracji alternatywnych rozwiązań przez pozostałe strony postępowania nie może skutkować uwzględnieniem tych wniosków i wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o treści odmiennej niż wnioskowana lub zmianą decyzji organu I instancji zgodnej z wnioskiem pozostałych stron. Obowiązek przedstawienia alternatywnych wariantów spoczywa na wnioskodawcy wyłącznie w toku postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcie, i to w ramach tego postępowania można zgłaszać uwagi, iż planowana inwestycja z uwagi na jej charakter wpływający na otoczenie winna zostać zmodyfikowana lub podnosić całkowitą niedopuszczalność jej realizacji w planowanym kształcie. Z tych tez względów zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Reasumując należy zatem stwierdzić, że sprzeciw właścicieli przeciwko lokalizacji inwestycji na działce wskazanej przez inwestora nie stanowił przesłanki do udzielenia odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie rozstrzygające znaczenia ma istniejąca zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Sprzeczne z zasadą legalizmu byłoby kierowanie się przez organ przesłankami wykraczającymi poza treść obowiązującej normy prawnej. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Dokonana przez Sąd kontrola wykazała, iż ani organy ani podważające decyzję podmioty nie wykazały istnienia takiej niezgodności. Dlatego też, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.