II SA/Lu 717/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2021r., nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia I. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11 g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020r., poz. 1363 ze zm.), dalej jako "u.z.r.i.d." utrzymał w mocy postanowienie Starosty L. z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z dnia [...] marca 2021r., znak: [...] o zezwoleniu Zarządowi Powiatu L. na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w ramach zadania: "Utwardzenie dna i odwodnienie wąwozu lessowego w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości P. P., P. , gmina J., K. ". Postanowienie zakwestionowała I. S., która jest właścicielką działki nr [...] (w obrębie ewidencyjnym [...] P. P., jednostka ewidencyjna [...]), objętej sporną inwestycją, zarzucając brak interesu społecznego i wyjątkowo ważnego interesu gospodarczego uzasadniającego nadanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda wyjaśnił, że w toku prowadzonego przez niego postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] marca 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji (którą Wojewoda utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2021r.), zarządca drogi – Zarząd Powiatu w Lublinie złożył w dniu 20 maja 2021r. wniosek o nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazanymi wyżej postanowieniem Starosta Lubelski uwzględnił wniosek, co zdaniem Wojewody Lubelskiego było prawidłowe. Zachodziły bowiem przesłanki z art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d., ponieważ wniosek był uzasadniony interesem społecznym i gospodarczym. Zgodnie z dokumentami, drogę zaprojektowano w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowników drogi oraz dostępność dojazdu mieszkańców do terenów upraw rolnych. Zrealizowanie zamierzenia sprawi, że bezpieczeństwo ruchu na drodze zostanie w dużym stopniu poprawione, gdyż przewidziano ulepszenie geometrii drogi oraz budowę urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i wykonanie oznakowania pionowego i poziomego. Stanowi to uzasadnienie przesłanki interesu społecznego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Ponadto inwestycja otrzymała dofinansowanie w ramach wojewódzkiego programu likwidacji osuwisk i ochrony wąwozów lessowych przed erozją. Wysokość dofinansowania wynosi 80% kosztów realizacji inwestycji. Przy ograniczeniach finansowych budżetu Powiatu Lubelskiego, utrata dofinansowania stanowiłaby zagrożenie dla realizacji inwestycji. Jest to uzasadnienie dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na przesłankę interesu gospodarczego. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację badanej inwestycji dało możliwość przyśpieszenia prowadzenia robót, wobec faktu złożenia odwołania, bez konieczności oczekiwania, na ostateczność decyzji. Opóźnienie prowadzenia robót wiązałoby się z narażeniem interesu gospodarczego powiatu, gdyż spowodowałoby utratę dofinansowania. Wojewoda podniósł, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym, a taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Dodał, że decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie należy utożsamiać z decyzją ostateczną w tej sprawie. Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej, co do której może toczyć się postępowanie odwoławcze. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d., stanowiącego szczególną regulację art. 108 § 1 k.p.a., wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania. (tak wyrok NSA z 12 marca 2014 r., I OSK 348/13). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie I. S. domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. art. 7, 15, 77 § 1, 80, 136 § 1 – 4 i 140 k.p.a., poprzez brak należytych ustaleń w sprawie, co doprowadziło błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 w zw. z art. 11 g ust. 1 u.z.r.i.d. w sytuacji, gdy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie było uzasadnione interesem społecznym ani gospodarczym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącej, że sąd administracyjny nie rozstrzyga samodzielnie sprawy administracyjnej. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd bada wyłącznie to, czy decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i czy przy jej wydaniu nie naruszono przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrolując w takim zakresie zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Lubelskiego należy stwierdzić, że nie naruszają one obowiązujących przepisów. Materialnoprawną podstawą ich wydania był przepis art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d. Zgodnie z tym przepisem - wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. (...) Z przytoczonego przepisu wynika, że przesłanką nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy. W orzecznictwie podkreśla się, że ocena tych przesłanek powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich przepisów u.z.r.i.d. i jej celu, którym było zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż "przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju" (tak projekt do ustawy). Taka intencja ustawodawcy nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów tej ustawy, w tym w zakresie nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności. (tak: wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2007 r., sygn. I SA/Wa 1099/06; wyrok NSA z 1 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 1734/07). Ponadto z przepisu art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d. nie wynika, by nadanie takiego rygoru było możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnego, wyjątkowego interesu społecznego, czy gospodarczego (a tak zdaje twierdzić skarżąca). "Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 tej ustawy od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony". (tak: wyrok WSA w Kielcach z 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 649/10). W orzecznictwie zgodnie wyrażany jest przy tym pogląd, że konieczność poprawy jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg, poprawy płynności ruchu drogowego i efektywnego gospodarowania publicznymi środkami finansowymi uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d. (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. I SA/Wa 1447/06, wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2007 r. sygn. I SA/Wa 1099/06). Dlatego za w pełni trafne należy uznać stwierdzenie, że "nie można zgodzić się z poglądem, że powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi nie jest uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 17 u.z.r.i.d., gdyż problem ten dotyczy wszystkich dróg w Polsce. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę drogi na podstawie ww. przepisu nie jest uzależnione od tego, czy dana okoliczność mająca uzasadniać nadanie tego rygoru występuje bardzo często, czy też rzadko. Istotne jest to, czy dana okoliczność może być uznana za okoliczność wskazującą na istnienie interesu społecznego lub gospodarczego". (tak: wyrok NSA z 29 listopada 2011 r., II OSK 2113/11). Przenosząc powyższe poglądy dotyczące wykładni art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d. i przesłanek nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej należy stwierdzić, że stanowisko organów obu instancji o nadaniu takiego rygoru decyzji z dnia [...] marca 2021r. o zezwoleniu Zarządowi Powiatu Lubelskiego na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w ramach zadania: "Utwardzenie dna i odwodnienie wąwozu lessowego w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości P. P., P. , gmina J., K. " było w pełni usprawiedliwione. Przemawiał za tym zarówno interes społeczny, jak i gospodarczy. Sporna inwestycja drogowa jest niezbędna dla poprawy płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Inwestycja przewiduje bowiem ulepszenie geometrii drogi oraz budowę urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także wykonanie oznakowania pionowego i poziomego. W jej wyniku znacznie poprawi się dostępność dojazdu mieszkańców do terenów upraw rolnych. Jej realizacja ma zatem znaczenie nie tylko dla lokalnej społeczności, ale dla wszystkich użytkowników ruchu drogowego. Za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawiał także interes gospodarczy - inwestycja ma być bowiem realizowana w 80% ze środków dofinansowania w ramach wojewódzkiego programu likwidacji osuwisk i ochrony wąwozów lessowych przed erozją. Warunkiem otrzymania tych środków było terminowe rozpoczęcie i wykonywanie prac budowlanych, co w związku z zaskarżeniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, mogłoby okazać się niemożliwe, a to z kolei mogłoby skutkować karami finansowymi, czy zwrotem otrzymanego dofinansowania. "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności" (tak trafnie: wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14). Słusznie więc organy obu instancji uwzględniły wniosek inwestora – Zarządu Powiatu Lubelskiego nadając decyzji z.r.i.d. rygor natychmiastowej wykonalności. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.