II SA/Lu 718/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpoznaniu odwołania J. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 6 czerwca 2011 r., nr [...], nakazującej J. J. rozbiórkę budynku garażu o wymiarach zewnętrznych 6,0 x 4,0 m, na działce nr ewid. "x" w miejscowości O., gmina P. – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 24 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku garażu o wymiarach zewnętrznych 6,0 x 4,0 m na działce nr ew. "x" w O. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 5 stycznia i 15 lutego 2010 r. ustalono, iż przedmiotowy budynek o konstrukcji stalowej wybudowała J. J. w drugiej połowie czerwca 2008 r. Ściany oraz dach jednospadowy tego budynku, ze spadkiem na działkę własną, wykonane są z blachy trapezowej ocynkowanej, budynek posadowiony jest na bloczkach betonowych wkopanych w gruncie, do których przymocowana jest konstrukcja stalowa budynku, budynek posiada wewnątrz posadzkę betonową, a przed ścianą frontową budynku wykonany jest betonowy podjazd o długości 0,6 - 0,8 m. Omawiany budynek nie posiada otworów okiennych, usytuowany jest w odległości około 20 cm od granicy z działką nr ew. "y" i jednocześnie od ściany budynku murowanego - obory usytuowanej przy granicy działki, posiadającej otwory okienne. Obiekt ten posiada od strony podwórka wrota garażowe o wymiarach (w świetle) 3,0 x 2,0 m, wysokość wewnątrz wynosi 2,08 - 2,40 m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i nie posiada wentylacji. Wskazany budynek użytkowany jest jako garaż na samochód osobowy. Na budowę garażu J. J. okazała dokonane w Starostwie Powiatowym [...], dnia 5 maja 2008 r. zgłoszenie budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. "x" w O. Zgodnie z przedmiotowym zgłoszeniem budynek gospodarczy winien posiadać wymiary zewnętrzne 4,0 x 6,0 m i średnią wysokość 2,65 m. Budynek miał być konstrukcji stalowej, obity blachą trapezową ocynkowaną, z dachem jednospadowym ze spadkiem na działkę własną pokryty blachą trapezową ocynkowaną, poziom posadowienia przyziemia miał wynosić 10 cm powyżej poziomu terenu. Budynek winien posiadać drzwi z blachy ocynkowanej o wymiarach 3,0 x 2,20 m, nie powinien posiadać otworów okiennych. Przedmiotowy budynek miał być zlokalizowany przy istniejącym budynku obory sąsiada, usytuowanym na granicy działki. Zgodnie z dokonanym zgłoszeniem obiekt stanowić miał jedno pomieszczenie gospodarcze. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2010 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych związanych z budową omawianego budynku garażu oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia organowi w terminie do 30 czerwca 2010 r. określonych dokumentów. Organ stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, iż nie można uznać dokonanego dnia 5 maja 2008 r. zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce nr ew. "x" w O. za zgłoszenie budowy przedmiotowego garażu, gdyż zgłoszenie to obejmowało wykonanie innego obiektu – budynku gospodarczego wymagającego jedynie zgłoszenia w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" lub art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 28 tej ustawy budowa wszystkich obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedyne wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone w art. 29. W przepisie tym nie została wymieniona budowa metalowych garaży. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowy garaż narusza przepisy techniczno-budowlane z uwagi na swoje usytuowanie względem granicy działki. W związku z niewykonaniem przez inwestora nałożonych na niego obowiązków w zakreślonym terminie organ pierwszej instancji decyzją z dnia 12 sierpnia 2010 r., w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazał J. J. rozbiórkę wskazanego budynku garażu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia 29 października 2010 r. uchylił powyższą decyzję z dnia 12 sierpnia 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 9 kwietnia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, iż z porównania dokonanego przez inwestora zgłoszenia ze stanem istniejącego budynku wynika, że w zakresie konstrukcji obiekt został zrealizowany zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie inwestorka prowadziła roboty budowlane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem postępowanie naprawcze winno być prowadzone w oparciu o art. 50 i art. 51 powołanej ustawy Prawo budowlane, a nie na podstawie jej art. 48. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r., nr [...], nakazał inwestorce rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji uzasadniając to stanowisko wskazał, że wobec zakończenia przez inwestorkę robót budowlanych związanych z budową garażu, należało zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, iż omawiany budynek usytuowany jest ścianą bez otworów okiennych (niebędącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego) w odległości około 20 cm od granicy z działką sąsiednią nr ewid. "y" i jednocześnie od ściany budynku murowanego z otworami okiennymi, która to ściana nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Taka lokalizacja budynku, zdaniem organu, narusza przepisy § 12 oraz 271 - 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto przedmiotowy garaż narusza przepisy § 102 pkt 1 i pkt 4 i § 108 tego rozporządzenia, gdyż nie ma zapewnionej wymiany powietrza, a jego wysokość w świetle konstrukcji jest mniejsza niż wymagana zgodnie z przepisami. Naruszenia przepisów § 102 pkt 1 i pkt 4 i § 108 nie powodują, iż nie można byłoby wykonać określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Naruszenie przepisów § 12 oraz 271 - 273 rozporządzenia nie pozwala jednak na pozostawienie obiektu w miejscu jego obecnej lokalizacji, co obliguje organ do nakazania rozbiórki garażu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu jest to jedyne rozstrzygnięcie, wynikające z powołanego przepisu, które doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem. Przepisy prawa budowlanego nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do wydawania rozstrzygnięć nakazujących przesunięcie obiektu w inne miejsce, a taka sytuacja nastąpiłaby w przypadku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami § 12 oraz 271 - 273 rozporządzenia. Powołaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 czerwca 2011 r., podzielając w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła J. J., nie precyzując wniosków skargi. Skarżąca zarzuciła, iż organy nadzoru budowlanego naruszyły w niniejszej sprawie zasadę równości wobec prawa, albowiem nakazały rozbiórkę jej garażu, a lekceważą fakt, że znajdujący się tuż obok budynek obory sąsiada jest pobudowany samowolnie. Zdaniem skarżącej przebieg granicy pomiędzy jej działką a sąsiednią działką nr ewid. "y" jest wadliwie ustalony, gdyż, jak wynika ze złożonych przez nią dokumentów, właściwe organy odmówiły rozgraniczenia tych działek w 1972 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę przede wszystkim z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć z urzędu pod uwagę na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Przepis ten stanowi bowiem, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Wbrew zarzutom skarżącej organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, iż wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Przedmiotem postępowania toczącego się w niniejszej sprawie była wyłącznie legalność budynku stanowiącego własność skarżącej. Zarzuty dotyczące samowolnego zrealizowania budynku obory przez właścicieli sąsiedniej działki nr ewid. "y" nie mogły być zatem oceniane przez organy w toku tego postępowania. Z tych powodów zasadności powyższych zarzutów nie mógł ocenić również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, albowiem – zgodnie z powołanym art. 134 p.p.s.a. – Sąd rozstrzyga w granicach tej sprawy, a nie może orzekać w kwestiach wykraczających poza jej zakres. O ile skarżąca uważa, że budynek położony na działce sąsiedniej wykonany został niezgodnie z prawem, to może zwrócić się do właściwych organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące wadliwego ustalenia przez organy administracji granicy pomiędzy działką skarżącej nr ewid. "x" i sąsiednią działką nr ewid. "y". Należy podkreślić, iż w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy budynek obory sąsiada w całości zlokalizowany jest na obszarze należącej do niego działki nr ewid. "y", bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej. Okoliczności te potwierdza zresztą również złożony przez skarżącą projekt budowlany wraz z mapą do celów projektowych oraz projektem zagospodarowania działki, które zostały sporządzone przez uprawnionego projektanta na zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej (k. 9, 13 projektu budowlanego). Wskazać należy, iż kwestie rozgraniczenia nieruchomości i ustalenia przebiegu ich granic nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i z tej przyczyny nie można ich łączyć z kwestiami legalności wykonanych robót budowlanych. Postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem całkowicie odrębnym od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Inicjatywa w zakresie jego wszczęcia leży po stronie skarżącej, a nie organu nadzoru budowlanego, który nie jest organem właściwym w tego typu sprawach. Jeżeli skarżąca kwestionuje przebieg granicy pomiędzy jej działką a działką sąsiednią, to winna w tym celu zwrócić się do organów właściwych do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Wszczęciu tego postępowania nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, iż pismem z dnia 30 września 1972 r. skarżąca została poinformowana przez Kierownika referatu robót geodezyjnych Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych [...] o odmowie pozytywnego załatwienia jej wniosku o rozgraniczenie nieruchomości "z powodu dużej ilości prac pomiarowych" (k. 9 akt sądowych). Zaskarżona decyzja podlega natomiast uchyleniu z innych powodów. Wskazaną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 6 czerwca 2011 r., nr [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku garażu o wymiarach zewnętrznych 6,0 x 4,0 m, na działce nr ewid. "x" w miejscowości O., gmina P., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Przepis art. 50 ust. 1 stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W przypadku robót wykonanych (zakończonych), nie stosuje się art. 50 ust. 1 nakazującego wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych. Organ stosuje wówczas odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy (por. art. 51 ust. 7 ustawy). W myśl tych przepisów właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 1 pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (ust. 1 pkt 2). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 29 października 2010 r., nr [...], że nie można traktować zrealizowanych przez skarżącą robót budowlanych jako samowoli budowlanej podlegającej rygorom art. 48 ustawy. Wobec dokonania przez skarżącą zgłoszenia budowy obiektu budowlanego, który w zakresie konstrukcji odpowiada budynkowi zrealizowanemu, organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie zastosowały właściwy tryb postępowania naprawczego określony w powołanych przepisach ustawy. W tej sytuacji zasadnie organy nadzoru budowlanego rozważały, czy przedmiotowy budynek spełnia wymogi wynikające z przepisów technicznych obowiązujących w budownictwie, a w szczególności z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 69, poz. 690 ze zm.), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "rozporządzenie". Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W myśl ust. 3 § 12 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się m.in.: - sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (pkt 1), - sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej (pkt 2), - sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych (pkt 4). Przepisy § 271 – 273 rozporządzenia określają szczegółowo pozostałe wymogi w zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, oraz wskazują parametry konstrukcyjne, jakie winny w tym zakresie spełniać budynki, dotyczące m.in. ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Trafnie stwierdziły organy nadzoru budowlanego, iż lokalizacja omawianego budynku ścianą bez otworów okiennych (niebędącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego) w odległości około 20 cm od granicy z działką sąsiednią nr ewid. "y" i jednocześnie od ściany budynku murowanego z otworami okiennymi, która to ściana nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, narusza powołane przepisy § 12 oraz § 271 – 273 rozporządzenia. Należy jednak podkreślić, iż co najmniej przedwczesne jest stanowisko organów obu instancji co do braku możliwości wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z powołanymi przepisami rozporządzenia. Organy administracji pominęły okoliczność, że południowo-zachodnia ściana przedmiotowego budynku, znajdująca się w odległości około 20 cm od granicy działki, nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie Sądu należałoby rozważyć, czy możliwe jest zrealizowanie takich robót budowlanych, w wyniku których ściana ta spełniałaby przepisane wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i jednocześnie spełniałaby wymogi dotyczące usytuowania względem granicy działki określone w powyższych przepisach rozporządzenia (na przykład byłaby usytuowana bezpośrednio w granicy działki). Organy obu instancji nie oceniły należycie powyższej okoliczności, gdyż z góry przyjęły, nie uzasadniając zresztą swojego stanowiska w tej kwestii w żaden sposób, że nie ma możliwości doprowadzenia budynku zrealizowanego przez skarżącą do stanu zgodnego z przepisami § 12 oraz § 271 – 273 rozporządzenia. Z tej przyczyny decyzje organów obu instancji naruszają również § 107 § 3 k.p.a., nakładający na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi kierowały się podejmując określone rozstrzygnięcie, a także przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujące je do ustalenia z urzędu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania ich oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., gdyż nie ulega wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te rozważą, czy nieprawidłowości istniejące w budynku skarżącej mogą być usunięte w trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a.