II SA/Lu 718/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. J., A. J. i J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej wydanych decyzji oddala skargę. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2014 r. E. J., A. J. i J. R. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego i udzielenie odpowiedzi pisemnej na wskazane w treści wniosku zagadnienia. Wnioskodawcy wskazali, że żądają pisemnego wyjaśnienia, na jakiej podstawie decyzją Prezydenta Miasta [...]a z dnia 20 lipca 1982 r., znak: [...], Akademia [...] w [...] otrzymała w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony nieruchomość o powierzchni 52 ha 48 a 9 m2, w skład której w znacznej części wchodzą ich działki. Jednocześnie wnioskodawcy wnieśli o pisemne wyjaśnienie, na jakiej podstawie Urząd Miejski w [...] decyzją z dnia 9 czerwca 1989 r., nr [...], wydał orzeczenie o przekazaniu w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Akademii [...] w [...] gruntu położonego w dzielnicy [...], ich nieruchomości.  Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej wydanych przez Prezydenta Miasta [...]a: decyzji z dnia 20 lipca 1982 r., znak [...] oraz decyzji z dnia 9 czerwca 1989 r., znak [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie organu, wyjaśnienie podstawy prawnej powołanych we wniosku decyzji nie skutkuje ustaleniem konsekwencji prawnych w stosunku do wnioskodawców. Brak jest bowiem normy prawa materialnego pozwalającej na ustalenie w formie decyzji administracyjnej a jednocześnie konkretyzującej te prawa i obowiązki. Organ podniósł, iż jednym z podstawowych elementów warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego jest istnienie przepisów prawa materialnego, będących podstawą ustalenia konsekwencji prawnych w odniesieniu do precyzyjnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Władczej konkretyzacji praw i obowiązków określonego podmiotu organ administracji publicznej dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Organ wskazując na treść art. 61a K.p.a., wskazał, iż w sprawie istnieje inna uzasadniona przyczyna (brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym), z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Na powyższe postanowienie E. J., A. J. i J. R. wnieśli zażalenie, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z ich wnioskiem. Jednocześnie skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta Miasta [...], który przekazał nieodpłatnie ich nieruchomość ówczesnej Akademii [...] w [...] o wykreślenie z księgi wieczystej obecnie Uniwersytetu [...] poprzez wszczęcie postępowania wieczystoksięgowego, ponieważ to Akademia [...] była ostatnim właścicielem tejże nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r., znak: [...], utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej wydanych przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych. Wprawdzie przepis art. 113 § 2 K.p.a. pozwala na wyjaśnienie – w drodze postanowienia – na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji (takie żądanie nie zostało zawarte we wniosku), jednakże nie dotyczy to jej podstawy prawnej. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie organu odwoławczego złożyli (w jednym piśmie) E. J., A. J. i J. R., wnosząc o jego uchylenie oraz o "przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia oraz przekazania przez Prezydenta Miasta [...] na rzecz ówczesnej Akademii [...] naszych nieruchomości, które miały być przeznaczone na obiekty naukowe Akademii [...], a zostały finalnie przeznaczone na cele komercyjne przez ówczesną Akademię [...], a obecnie Uniwersytet [...], który nie zagospodarował wywłaszczonych naszych nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia". W treści skargi powtórzono argumentację podniesioną w zażaleniu złożonym na postanowienie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Prawomocnym postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. Sąd odrzucił skargę J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: W niniejszym postępowaniu, wobec odrzucenia skargi J. R., rozpoznaniu podlega skarga E. J. i A. J. Skarga ta jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W świetle art. 61a K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie wskazuje się, że powyższy przepis wprowadza podmiotową i przedmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również daje podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia z uwagi na inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. Zauważa się, iż przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, zaś przesłanka przedmiotowa pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa rozstrzygana w formie decyzji. Poza wskazanymi przesłankami wyróżnia się także inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, do których można zaliczyć w szczególności przypadek, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją bądź żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie albo gdy zachodzi przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 4-8). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w rozstrzyganej sprawie zachodziła inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Trafnie dostrzegło Kolegium, że brak było podstaw materialno-prawnych do rozpatrzenia w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym zawartego we wniosku z dnia 25 lutego 2014 r. żądania skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego i udzielenia wyjaśnień (odpowiedzi) w zakresie podstawy prawnej wydanej decyzji z dnia 20 lipca 1982 r., znak: [...] oraz decyzji z dnia 9 czerwca 1989 r., znak: [...]. Przepisy obowiązującego prawa nie przewidują bowiem możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej wydanych przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych. Wprawdzie przepis art. 113 § 2 K.p.a. przewiduje możliwość wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji (takie żądanie nie zostało zawarte we wniosku), jednakże nie dotyczy to jej podstawy prawnej. Zauważyć należy, że na rozprawie przed Sądem w dniu 26 maja 2015 r. skarżący A. J. wyjaśnił, że wywłaszczone nieruchomości, co do których skarżący domagał się informacji w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie są przedmiotem postępowania administracyjnego o ich zwrot, które jeszcze się nie zakończyło przed Wojewodą [...]. Nie budzi wątpliwości Sądu, że to w tym ostatnim postępowaniu skarżący będą mieli możliwość kwestionowania prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lipca 1982 r., znak: [...] oraz decyzji z dnia 9 czerwca 1989 r., znak: [...], w tym również będą mogli domagać się wyjaśnienia prawidłowości podstawy prawnej tychże decyzji. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepis art. 61a § 1 K.p.a., odmawiając na jego podstawie wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanym przez skarżących zakresie. Z tych względów Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.