II SA/Lu 718/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę. Rozkazem personalnym z [...] lutego 2017 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w C., na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.; dalej także: ustawa) zwolnił asp. szt. J. S. (dalej: skarżący) ze służby w Policji z [...] marca 2017 r. Wymienionej decyzji, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że zwolnienie ze służby skarżącego podyktowane było jego prośbą, zawartą w raporcie z [...] lutego 2017 r. W odwołaniu skarżący zarzucił, że organ nie doręczył mu skutecznie rozkazu personalnego z [...] lutego 2017 roku, gdyż doręczenie nastąpiło [...] marca 2017 r., a więc po wejściu jego w życie. Wskazał przy tym, że składając raport o zwolnienie był pod wpływem ogromnego stresu i nie był w stanie podejmować świadomych decyzji. Dlatego też następnego dnia – [...] lutego 2017 r. sporządził kolejny raport, w którym oświadczył, że wycofuje swój wniosek z [...] lutego 2017 r., z uwagi na brak świadomego i swobodnego powzięcia decyzji i wyrażenia własnej woli. Komendant Wojewódzki Policji [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozkazem personalnym z [...] maja 2017 r., nr [...], uchylił ww. rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w C. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] marca 2017 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję personalną. Organ odwoławczy podzielił co do zasady zasadności stanowiska organu pierwszej instancji. Zdaniem organu drugiej instancji, oświadczenie woli skarżącego – zawarte w raporcie z [...] lutego 2017 r. - organ pierwszej instancji prawidłowo potraktował jako wyraźne żądanie (oświadczenie woli) zwolnienia policjanta ze służby w rozumieniu art. 60 i 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.; dalej także: k.c.). Analizując oświadczenie skarżącego o zwolnieniu ze służby w Policji organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw, by przyjąć, że w chwili złożenia raportu zachodziła jakakolwiek przesłanka wyłączająca świadome podejmowanie woli (art. 82 k.c.). W skardze na powyższy rozkaz personalny skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego pierwszej instancji, mimo że rozkaz ten winien zostać uchylony z uwagi na nieważność oświadczenia woli strony z [...] lutego 2017 r. dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji; - art. 107 k.p.a., poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 82 k.c. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie orzeczeń organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z powołanego przepisu wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu – "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jedynie swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawi nie budzi wątpliwości, że skarżący w raporcie z [...] lutego 2017 r. stwierdził: "uprzejmie proszę o zwolnienie mnie ze służby w Policji z dniem 6 marca 2017 roku w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji" (k. 1 akt adm.). Treść tego oświadczenia jest jasna i niebudząca żadnych wątpliwości co do woli skarżącego zwolnienia go ze służby w Policji i jako taka zasadnie została zinterpretowana przez organy obu instancji. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia art. 61 k.c., zgodnie z którym oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem, co nie miało miejsca w sprawie. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane równocześnie z jego złożeniem, a po tym jak doszło do wiadomości adresata, tylko za jego zgodą, której w sprawie nie wyrażono. Niewątpliwie, w odniesieniu do omawianych oświadczeń funkcjonariuszy Policji można stosować przepis art. 61 k.c. (zob. uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11), jednakże – jak słusznie wskazały organy obu instancji – skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia woli, którym odwołał swoje wcześniejsze oświadczenie o wystąpieniu ze służby w Policji. Wbrew twierdzeniom skarżącego oświadczenie z 24 lutego 2017 r. nie może zostać uznane za skuteczne cofnięcie oświadczenia woli złożonego 23 listopada 2017 r., gdyż nie dotarło równocześnie z oświadczeniem, ani nie uczyniono tego za zgodą organu. Niezasadne są również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Podkreślenia wymaga, że ustawa o Policji i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych, jednakże przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego dopuszcza się możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. We wspomnianej uchwale NSA stwierdził, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Ustawa zaś zakreśla 3 miesięczny termin dla tej czynności. Z drugiej strony przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami (zob. także wyrok NSA z 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3302/14). Wskazać trzeba, że uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w ściśle określonych przypadkach, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli określona w art. 82-87 k.c.: Kto złożył oświadczenie woli pod wpływem bezprawnej groźby drugiej strony lub osoby trzeciej, ten może uchylić się od skutków prawnych swego oświadczenia, jeżeli z okoliczności wynika, że mógł się obawiać, iż jemu samemu lub innej osobie grozi poważne niebezpieczeństwo osobiste lub majątkowe. Uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Zdaniem Sądu, żadna z wymienionych okoliczności nie zaistniała w rozstrzyganej sprawie. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do argumentacji strony dotyczącej zastosowania art. 82 k. c. Organ ten trafnie wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by istniały podstawy do uznania, że oświadczenie woli złożone przez skarżącego [...] lutego 2017 r. dotknięte było wadą umożliwiającą uchylenie się od jego skutków. W konsekwencji organ uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący nie mógł uchylić się od skutków złożonego oświadczenia woli. Poza sporem jest, że skarżący, redagując raport o zwolnienie ze służby w Policji, jednoznacznie określił zarówno podstawę zwolnienia ze służby, jak również datę, w jakiej chciał zostać zwolniony ze służby w Policji. Skoro więc potrafił on wskazać w sposób prawidłowy i dla siebie korzystny te kluczowe elementy raportu, to przyjęcie, że działał z wyłączeniem świadomości mającej wpływ na złożone oświadczenie woli byłoby nieracjonalne. Oczywiste jest bowiem, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych, że brak świadomości i swobody musi być zupełny, bowiem art. 82 k.c. wiąże przewidziane w nim skutki tylko z całkowitym wyłączeniem świadomości i swobody. Z tych względów o żadnym stopniowaniu tego stanu nie może być w tym przypadku mowy. Zauważyć przy tym należy, że skarżący, powołując się na wadę oświadczenia woli w trybie art. 82 k.c., powołał się na działanie pod wpływem emocji i stresu dodając, że jego decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji była pochopna i nieprzemyślana. Taka argumentacja również nie może zostać uznana za prawidłową, albowiem w rozumieniu tego przepisu stan wyłączający świadomość oznacza w istocie brak rozeznania, niemożność rozumienia własnych zachowań oraz zachowań innych osób, niezdawanie sobie sprawy ze znaczenia i skutków własnego postępowania. Stan taki, co nie budzi wątpliwości Sądu, winien wynikać przy tym z przyczyny wewnętrznej, tkwiącej w osobie składającej oświadczenie woli, a nie z okoliczności zewnętrznych, na które powołuje się skarżący. Zauważyć należy, że składając wspomniany raport skarżący nie tylko jednoznacznie wskazał na zamiar opuszczenia służby w Policji oraz precyzyjnie określił datę proponowanego zakończenia stosunku służbowego, ale również racjonalnie wyjaśnił, z jakich powodu domaga się on rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy. Tym powodem było nabycie przez niego uprawnień emerytalnych, a więc okoliczność nie mająca charakteru nagłego, niespodziewanego zdarzenia, które może być ewentualnym źródłem "ogromnego stresu wobec zaistniałej sytuacji", jaki – wedle aktualnego stanowiska skarżącego – spowodował, że jego decyzja była "pochopna i nieprzemyślana", a ponadto była "niekorzystna" dla niego i dla jego rodziny (zob. raport skarżącego z [...] lutego 2017 r. – k. 8 akt adm.). Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności, niepoparte żadnymi wiarygodnymi dowodami, świadczyć mogą jedynie o tym, że skarżący podjął decyzję o odejściu ze służby w Policji pochopnie, bez należytego przemyślenia skutków tej decyzji. Niewątpliwie jednak nie można przypisywać skarżącemu w tej sytuacji działania w warunkach wyłączających świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, a tym samym jego decyzja – jak trafnie oceniły organy – mieściła się w ramach zastrzeżonej prawem swobody podejmowania działań w sferze dotyczącej jego sfery prywatnej. Przypisywanie przez stronę obecnie opisanej czynności cech decyzji nieświadomej jest więc nieuzasadnione. Prawidłowo również organ odwoławczy, opierając się na treści art. 110 k.p.a., stwierdził, że skoro rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w C. z [...] lutego 2017 r. został doręczony skarżącemu [...] marca 2017 r., a rozstrzygnięciu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to należało – w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylić ten rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] marca 2017 r., zaś w pozostałej części należało utrzymał ten rozkaz w mocy. Zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a. organ, który wydał decyzję jest nią związany od dnia jej doręczenia, zatem decyzja wywołuje określone w niej skutki prawne dopiero od dnia doręczenia lub ogłoszenia stronie. Niezasadne są zatem zarzuty podniesione w skardze dotyczące ogólnikowości rozstrzygnięcia organów oraz nierozważenia istotnych okoliczności sprawy. Organy obu instancji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy – zgodnie również z art. 136 k.p.a. wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie, czemu dały wyraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach wydanych rozkazów personalnych. Niezasadne są również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie podnoszonych w skardze innych naruszeń przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik tej sprawy. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie uchybiły w szczególności zasadom ogólnym postępowania określonym w: art. 7 k.p.a. – zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także art. 8 k.p.a. – zasadzie zaufania. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.