II SA/Lu 719/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 25 czerwca 2007 r., odmawiającą uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr 2512 K. na działce nr 317 w miejscowości W. W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 14 maja 2007 r. Wójt Gminy wznowił na wniosek S. P. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przez P. T. K. "C." Sp. z o.o. w W. przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr 2512 K. na nowej wieży kratowej o wysokości 50 m wraz z kontenerem technologicznym i przyłączem energetycznym działce nr 317 w miejscowości W. W. Wnioskodawczyni jako podstawę wznowienia podała przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zarzucając, iż nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, ponieważ postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zostało przeprowadzone prawidłowo. Informacja o prowadzonym postępowaniu oraz informacja o wydaniu decyzji podane były do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia. S. P. nie jest właścicielką nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, nie była więc odrębnie zawiadamiana o wydaniu decyzji. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań ustawa – Prawo ochrony środowiska gwarantuje udział społeczeństwa, ale legitymację strony oceniać należy na podstawie art. 28 k.p.a. Przymiot strony mają podmioty, znajdujące się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ustalenie zasięgu oddziaływania odbywa się na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z przedstawionego przez inwestora w toku postępowania raportu wynika, że pole elektromagnetyczne o wartościach większych niż 0,1 w/m2 występować będzie wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludzi, na wysokości od 45,7 m do 50,2 m w odległości 26 metrów od anten stacji bazowej. Dlatego stronami postępowania zostali tylko i wyłącznie właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której planowana została inwestycja. Kolegium podkreśliło, że skarżącej zapewniono udział w postępowaniu, ponieważ dokonano obwieszczenia o wszczętym postępowaniu administracyjnym oraz obwieszczenia o wydaniu decyzji. Skarżąca mogła przed wydaniem decyzji składać wnioski i uwagi, organ nie miał jednak obowiązku doręczać jej zawiadomień, ani decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. P. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 25 czerwca 2007 r. Skarżąca zarzuciła, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest niekompletny, ponieważ brak w nim zakresu oddziaływania projektowanego urządzenia elektromagnetycznego na środowisko w sytuacjach ekstremalnych, takich jak burze słoneczne, awaria systemu, wyładowania atmosferyczne. Skarżąca uważa, że ma przymiot strony, ponieważ mieszka blisko planowanego urządzenia. Skarżąca ma ponad 85 lat i odczuwa niekorzystne wpływy środowiska, takie jak burze słoneczne. Powodują one u niej bóle głowy, drżenie kończyn i bezsenność. Dlatego wybudowanie i eksploatowanie nowego urządzenia elektromagnetycznego stwarza istotne zagrożenie dla zdrowia skarżącej. Ponadto skarżąca zarzuciła, że naruszony został przepis art. 53 ustawy – Prawo ochrony środowiska, ponieważ procedurę informacyjną ograniczono do obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy, co nie jest wystarczające dla osób starszych niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stanowisko organu odwoławczego, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony jest prawidłowe Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 4 maja 2006 r., określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr 2512 K. na działce nr 317 w miejscowości W. W. Postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację opisanego przedsięwzięcia wszczęte zostało we wrześniu 2005 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późniejszymi zmianami; obecnie obowiązuje tekst jednolity, ogłoszony w Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepisy ustawy nie określają kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zastosowanie mieć będą zatem zasady ogólne, określone w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl powołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", użyte w art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie przedmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym organ administracyjny reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować. Interes prawny w rozumieniu art. 28 to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Sformułowanie, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu oznacza, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W świetle przepisu art. 28 k.p.a., w sprawie o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, poza wnioskodawcą uczestnikami postępowania będą podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przyjmuje się, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, J. Jendrośka, Proces inwestycyjny a ochrona środowiska: decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny poradnik, Wrocław 2005, s. 58). W praktyce będą to właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją oraz nieruchomości, znajdujących się w zasięgu emitowanego przez stację pola elektromagnetycznego o wartościach mogących wywierać wpływ na środowisko, w szczególności na zdrowie ludzi. Ponadto stosownie do przepisu art. 53 ustawy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zasada udziału społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska wyrażona została w przepisie art. 10 ustawy. Przepis ten stanowi, że każdy w przypadkach określonych w ustawie ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska. "Każdy" oznacza każdą osobę legalnie przebywającej w Polsce, bez względu na to czy jest jej obywatelem, czy też nie. Prawo do udziału w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej będzie zatem przysługiwać wszystkim osobom legalnie przebywającym na terenie państwa polskiego. Udział społeczeństwa odbywa się na zasadach określonych w przepisach art. 31 - 37 ustawy. W myśl przepisu art. 31 ustawy każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Natomiast zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy, przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania: 1) podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania, a w przypadku transgranicznego oddziaływania na środowisko - także informację o prowadzonym postępowaniu dotyczącym tego oddziaływania; 2) może przeprowadzić rozprawę administracyjną, otwartą dla społeczeństwa; 3) rozpatruje zgłoszone uwagi i wnioski. Organ administracji właściwy do wydania decyzji jest też zobowiązany do podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa (art. 32 ust. 2). Jeśli organ ten prowadzi stronę internetową, podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej (art. 32 ust. 3). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej udział biorą jako strony postępowania administracyjnego osoby, które mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz na zasadach ściśle w ustawie określonych (nie jako strony) osoby, którym ustawa zagwarantowała udział w postępowaniu. Są to osoby, które nie mają wprawdzie własnego interesu prawnego, są jednak zainteresowane przebiegiem konkretnego postępowania (na przykład z racji zamieszkiwania w miejscowości, w której usytuowana ma być stacja bazowa telefonii komórkowej). Mają one prawo zgłaszać uwagi i wnioski w trybie art. 31 ustawy. Podkreślenia wymaga jednak, że zgłaszanie uwag i wniosków w postępowaniu nie jest jednoznaczne z uczestniczeniem w nim w charakterze strony lub na prawach strony. Jeżeli jednak uwagi i wnioski zostaną zgłoszone w ramach prowadzonego postępowania, to organ administracji będzie musiał się do nich odnieść. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, o którym w art. 28 k.p.a. Skarżąca nie jest bowiem ani właścicielką ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której stacja jest lokalizowana, ani nieruchomości sąsiednich. Skarżącej nie przysługiwał zatem przymiot strony w postępowaniu w sprawie z wniosku P. T. K. "C." Sp. z o.o. w W. o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr 2512 K. na działce nr 317 w miejscowości W. W. Okoliczność, że skarżąca zamieszkuje w domu, znajdującym się na jednej z działek sąsiednich (działka nr 317 jest niezabudowana) nie daje podstawy do przyjęcia, że skarżąca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ubocznie zauważyć należy, że jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko, pole elektromagnetyczne o wartościach większych niż 0,1 w/m2 występować będzie wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludzi, na wysokości od 45,7 m do 50,2 m w odległości 26 metrów od anten stacji bazowej, natomiast najbliższe zabudowania mieszkalne znajdują się w odległości ok. 100 m od stacji. Skarżąca, mimo iż nie przysługiwał jej przymiot strony, miała możliwość udziału w tym postępowaniu na zasadach określonych w przytoczonych wyżej przepisach art. 31 – 37 w zw. z art. 53 ustawy, przewidujących udział społeczeństwa w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnił, zgodnie z przepisem art. 53 ustawy, możliwość udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Zachował przy tym tryb przewidziany w art. 32 ust. 1 ustawy: podał do publicznej wiadomości w dniu 23 września 2005 r. (w drodze obwieszczenia) informację o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku PTK C. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o możliwości składania uwag i wniosków w Urzędzie Gminy w terminie 21 dni. Obwieszczenie to wywieszone było na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Strony postępowania, powiadomione zostały na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie. Skoro skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zakończonym decyzją ostateczną z dnia z dnia 4 maja 2006 r., nie jest ona także osobą uprawnioną do żądania wznowienia postępowania w tej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez osobę nie będącą stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną uzasadnia wydanie przez organ administracji decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji decyzją z dnia 15 listopada 2006 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Decyzja ta została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd, że skarżąca może być uznana za stronę postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji po raz drugi decyzją z dnia 27 lutego 2007 r. odmówił wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 kwietnia 2007 r. po raz kolejny uchyliło decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Rozpoznając sprawę po raz trzeci organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 14 maja 2007 r. wznowił postępowanie na wniosek skarżącej i po dokonaniu oceny przesłanek wznowienia, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2007 r., zaskarżoną w sprawie niniejszej. Przedstawiony przebieg postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 4 maja 2006 r. wskazuje, że kwestia legitymacji skarżącej do żądania wznowienia postępowania była przedmiotem badania organów administracji nie tylko na etapie wstępnym postępowania, w którym bada się zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, lecz także po wznowieniu postępowania, na którym to etapie bada się istnienie podstaw wznowienia. Wprawdzie pogląd, że brak przymiotu strony powinien prowadzić do odmowy wznowienia postępowania już w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego, (zwanej także wstępną), jest przeważający zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, niemniej jednak ocena interesu prawnego skarżącej dokonana po wznowieniu postępowania, w ramach oceny przyczyny wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie powoduje wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie. Należy podkreślić, że obie decyzje Kolegium, uchylające decyzje organu pierwszej instancji odmawiające wznowienia postępowania są ostateczne. Organ pierwszej instancji był związany wyrażoną w nich oceną prawną. Ponadto nawet wadliwa ocena interesu prawnego dokonana na wstępnym etapie postępowania, nie uniemożliwia dokonania tej oceny ponownie, po wznowieniu postępowania. Rodzaje decyzji wydawanych po wznowieniu postępowania określa przepis art. 151 k.p.a. Stosownie do § 1 pkt 1 tego przepisu organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 "a". W rozpoznawanej sprawie organ administracji przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia, wskazując że nie zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie występują także pozostałe przyczyny wznowienia, wskazane w art. 145 § 1 i art. 145 "a" k.p.a. W konsekwencji wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że brak podstaw do uwzględnienia skargi. Organy administracji prawidłowo oceniły także, że w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, nie istniała bowiem żadna z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).