II SA/Lu 719/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. K. kwotę 408 (czterysta osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ..., po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy ... z dnia 16 maja 2014r. ....w przedmiocie wymierzenia R. K. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 13.587,70 zł za usunięcie bez zezwolenia drzewa gatunku modrzew o obwodzie pnia 61 cm z nieruchomości położonej w S. oznaczonej nr ewid. ... Organ I instancji przeprowadzając ponownie postępowanie ustalił, że w kwietniu 2012r. usunięto bez zezwolenia z działki nr .... w K. drzewo gatunku modrzew. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 kwietnia 2013r. ustalono, że na działce znajduje się pień po usuniętym drzewie. Na skutek informacji udzielonej organowi przez K. D. w dniu 25 kwietnia 2013r. o usunięcie pnia przez R. K. 20 kwietnia 2013r. – organ uznał działanie posiadacza działki za celowe usunięcie dowodu zmierzające do uniemożliwienia rozstrzygnięcia sprawy. Brak pnia drzewa i nowe nasadzenie w miejscu istniejącego uprzednio modrzewia stwierdzono na przeprowadzonych w dniu 19 marca 2014r. oględzinach działki. Organ I instancji na podstawie tabel ustalił wiek usuniętego drzewa na ponad 20 lat, a w oparciu o przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów gatunków drzew (Dz.U. Nr 228 poz. 2306 ze zm.) wyliczył wysokość administracyjnej kary pieniężnej na kwotę 13.587,70 zł. Pomiar pnia drzewa dokonali pracownicy Urzędu Gminy, którzy stwierdzili, że na działce nr ... znajduje się pomalowany zieloną farbą, przyłożony kamieniami i gruzem pień po ściętym na wysokości ok. 15 cm od ziemi drzewie o obwodzie 61 cm. Na podstawie informacji sąsiadów ustalono, że pień pozostał po modrzewiu wyciętym w kwietniu 2012r. Decyzja Wójta Gminy ...z dnia .... wymierzająca R. K. karę pieniężną w kwocie 13.966,33 zł za wycięcie bez zezwolenia drzewa – modrzew – została na skutek odwołania złożonego przez R. K. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... decyzją z dnia 28 sierpnia 2013r. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji było niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i nieustalenie wieku drzewa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji poinformował stronę o terminie oględzin i przysługujących jej prawach strony postępowania. Wiek drzewa na 20 lat ustalono na podstawie tabeli wiekowej drzew, opierając się na zmierzonym obwodzie pnia pomniejszonym o 10%. Stanowiło to podstawę do wymierzenia kary w wysokości 13.587,70 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... uznało za niezasadne złożone przez R. K. odwołanie od decyzji Wójta Gminy ... z dnia .... i decyzją z dnia .... utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem SKO fakt usunięcia przez skarżącego pnia drzewa wyciętego bez zezwolenia był podstawą do wymierzenia mu kary pieniężnej przy zastosowaniu przepisów art. 89 ust. 1 i 3, 88 ust. 1, 85 ust. 4-6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r. poz. 627). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 .... złożył R. K., który zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 i art. 20 K.p.a. – wnosił o jej uchylenie. Skarżący zarzucił wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji, poczynienie ustaleń na podstawie donosu złożonego przez jego przeciwników procesowych w postępowaniu cywilnym, niepowiadomienie go o terminie oględzin działki w dniu 17 kwietnia 2013r., dowodu wpisania w protokole, że drzewo wycięto w kwietniu 2012r. na wysokości 15 cm, nieprzesłuchanie w charakterze świadka H.D. i osób zgłoszonych w piśmie z 20.03.2014r., dowolne ustalenie przez pracownika gminy wieku wyciętego drzewa na podstawie artykułu pobranego z internetu, niewykonanie zaleceń Kolegium zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 sierpnia 2013r., niepowołanie biegłego i nieprzesłuchanie świadków. Skarżący zarzucił Kolegium pobieżną i błędną kontrolę decyzji I instancji oraz uniemożliwienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się i przedstawienia dowodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o chronię przyrody (Dz.U. z 2013r. poz. 627), zgodnie z tymi przepisami za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia uprawniony organ wymierza karę pieniężną w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6. W niniejszej sprawie organ I instancji po raz pierwszy wydał decyzję w dniu ... orzekając o wymierzeniu R. K. kary pieniężnej w kwocie 13.966,33 zł za usunięcie bez zezwolenia drzewa gatunku modrzew o obwodzie pnia 61 cm. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... decyzją z dnia ... i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia orzeczenia I instancji było wadliwe przeprowadzenie postępowania przez ten organ, niewystarczające zebranie materiału dowodowego, poczynienie ustaleń budzących uzasadnione wątpliwości. Kolegium stwierdziło rażące naruszenie przepisów przy wydawaniu decyzji. W obszernym i rzetelnym uzasadnieniu, Kolegium wykazało jak należy prowadzić postępowanie przed organem I instancji oraz jakie czynności winien wykonać organ orzekający w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia. Wskazano na konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego dendrologa w celu ustalenia wieku drzewa, a także przeprowadzenia innych dowodów przewidzianych w przepisach, na podstawie których możliwe będzie ustalenie w jaki sposób dokonano usunięcia drzewa, jaki był wiek drzewa i czy można z tego powodu stosować sankcje. Po zwrocie akt z SKO w dniu 28 sierpnia 2013r. (k. 58) – organ ograniczył postępowanie dowodowe do przeprowadzenia oględzin działki w dniu 19 marca 2014r., w wyniku których stwierdzono brak na działce pnia drzewa, po których to oględzinach wydana została decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną. Powyższe oznacza, że Wójt Gminy ... przed wydaniem w dniu ... decyzji o wymierzeniu grzywny nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia ...., a swoje rozstrzygnięcie ponownie oparł na materiale dowodowym ocenionym wówczas jako niewystarczający do wydania decyzji. Nadal nie wyjaśniono na jakiej podstawie organ ustalił wiek i rodzaj drzewa, bądź datę jego usunięcia, nie przeprowadzono na te okoliczności dowodu z zeznań świadków ani z opinii biegłego dendrologa, który wypowiedziałby się co do możliwego wieku drzewa, którego pomiar pnia dokonano na wysokości 15 cm. Ustalenia są szczególnie istotne w sytuacji gdy mają one istotny wpływ na nałożenie i wysokość kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzewa bez zezwolenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe. Badając skargę stwierdzić należy, że będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, przewidując obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pogląd taki wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014r. w sprawie SK 6/12 postanawiając jednocześnie - na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji - że powyższe przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w pierwszej kolejności podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego, co dotyczy w szczególności pieniężnych kar administracyjnych. Nie oznacza to jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Trybunał podkreślił, że granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może się zatem opierać na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dlatego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał stwierdził, że zarówno prawo własności, jak i ochrona przyrody są wartościami chronionymi konstytucyjnie (prawo własności w art. 64 ust. 1, ochrona środowiska w art. 5, art. 68, 31 ust. 3 Konstytucji RP), jednak ochrona ta w obu przypadkach nie może mieć charakteru absolutnego. Przewidziany w ustawie o ochronie przyrody zakaz usuwania drzew (krzewów) bez odpowiedniego zezwolenia pod groźbą administracyjnej kary pieniężnej jest częścią ogólnego mechanizmu mającego na celu ochronę przyrody. Stanowi on jednocześnie ingerencję państwa w wykonywanie prawa własności nieruchomości, na której rosną drzewa: brak zezwolenia może mu bowiem utrudnić zagospodarowanie działki zgodnie z jego wolą, a ponadto uzyskanie zezwolenia wiąże się często z obowiązkiem uiszczenia stosunkowo wysokiej opłaty. Ingerencja ta jednak musi odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności wskazanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jest to zasada proporcjonalności, która była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału (por. np. wyroki z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 10 czerwca 2008r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78; 10 lipca 2007r., sygn. SK 50/06). Trybunał sformułował w nich następujący test proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności: 1) czy wprowadzająca ograniczenie regulacja prawna ma uzasadnienie w potrzebie ochrony innej wartości konstytucyjnej, spośród wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji? 2) czy regulacja ta może doprowadzić do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu? 3) czy jest ona konieczna dla wartości konstytucyjnych, które ma chronić? 4) czy efekty tej regulacji są proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na jednostki? Trybunał stwierdził, że przekroczenie ram proporcjonalności ingerencji i naruszenie art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji powoduje jednoczesne naruszenie ogólnej gwarancji ochrony prawa własności – art. 64 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok z 29 lipca 2013r., sygn. SK 12/12). O ile zatem mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z danej nieruchomości i uiszczenia w określonych przypadkach opłaty, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, jest - zdaniem Trybunału - adekwatnym i efektywnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie (ma on bowiem zapobiegać, i w dużym stopniu zapobiega, samowolnemu usuwaniu zadrzewień, które mogłoby powodować niepowetowany uszczerbek w środowisku przyrodniczym, w celu realizacji interesu prywatnego), a wprowadzenie i utrzymywanie tego mechanizmu, powodującego ograniczenia prawa własności jest konieczne, to jednak przyjęte w zaskarżonych przepisach art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ograniczenia prawa własności nie są proporcjonalne do potrzeb ochrony przyrody i mogą być zbyt obciążające (dolegliwe) dla właścicieli nieruchomości. Wprowadzony w tych przepisach bezwzględny obowiązek organu wymierzania administracyjnej kary pieniężnej sięgającej trzykrotności – także wysokiej – opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może bowiem stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego choroba, sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia (często natychmiastowego) w celu uniknięcia tych zagrożeń. Nawet na usunięcie drzewa obumarłego bądź uszkodzonego siłami przyrody, albo gdy rozpoczął się nieodwracalny proces jego obumarcia, wymagane jest zezwolenie, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w takich przypadkach nie pobiera się opłaty. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu dokonuje tylko oceny, czy określone we wniosku drzewo jest obumarłe i jakie są przyczyny obumarcia, jak też, czy drzewo rokuje bądź nie rokuje szans na przeżycie i wobec tego, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na jego usunięcie. Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę, że nawet stan wyższej konieczności, uregulowany przepisami prawa cywilnego oraz karnego, nie został przewidziany jako przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa i odpowiedzialność z tytułu jego usunięcia bez zezwolenia. Nie można też tej przesłanki egzoneracyjnej wyinterpretować z jakichś ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej, gdyż takich zasad prawo administracyjne wprost nie formułuje, przesłanki te nie wynikają także z innych przepisów. Zaskarżone przepisy przewidują więc za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte, przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odraczając termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy i wyznaczając termin utraty ich mocy, Trybunał wziął pod uwagę m.in. to, że aktualnie toczą się prace legislacyjne zmierzające do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, drzew lub krzewów, a odpowiedni projekt znajduje się obecnie na etapie uzgodnień międzyresortowych (zob.http://mac.bip.gov.pl/projekty-aktow-prawnych/projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-samorzadzie-gminnym-oraz-o-zmianie-niektorych-innych-ustaw.html). Wprawdzie powołany wyrok Trybunału nie jest jeszcze skuteczny, gdyż – jak wyżej wskazano, Trybunał postanowił o odroczeniu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, to jednak stanowisko tego Trybunału i wyrażona w nim ocena potwierdzająca niezgodność z Konstytucją przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji pozwala Sądowi na uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych na podstawie przepisów niezgodnych ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz prace legislacyjne zmierzające do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, drzew lub krzewów, rozważy zawieszenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaś badając sprawę merytorycznie organ uwzględni wskazane wyżej rozważania dotyczące wykładni art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 ust. ustawy. Organ przeprowadzi zatem w razie potrzeby postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okoliczności wycięcia drzew – w szczególności w jakim były stanie i czy nie zagrażały bezpieczeństwu życia lub mienia i na tej podstawie oceni czy ze względu na wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, uzasadnione jest nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, a jeśli tak, w zależności od dokonanych ustaleń organ określi wysokość tej kary. Z powyższych względów, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 270 ze zm.).