II SA/Lu 719/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi S. K. i I. D. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2025 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. P. z dnia [...] znak: [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 5 września 2025 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: LWINB), po rozpoznaniu odwołania S. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta B. P. (dalej także jako: PINB) z 9 lipca 2025 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K. S. (dalej jako: inwestor) decyzją Prezydenta Miasta B. P. (dalej także jako: Prezydent) z 17 maja 2018 r. uzyskał pozwolenie na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacją na działkach przy zbiegu ul. [...] i ul. [...] w B. P.. PINB 22 lutego 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zwartej, zlokalizowanej na dz. nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w B. P.. Pracownicy organu 18 marca 2019 r. przeprowadzili oględziny robót budowlanych. W sprawie przesłuchano świadków celem ustalenia terminu rozpoczęcia robót budowlanych; organ na tej podstawie stwierdził, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto PINB stwierdził brak zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewoda L. stwierdził nieważność decyzji z 17 maja 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 11 maja 2020 r. uchylił powyższą decyzję wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 17 maja 2018 r. PINB postanowieniem z 23 czerwca 2020 r. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych. Natomiast organ drugiej instancji uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. K. na postanowienie LWINB z 14 sierpnia 2020 r. (wyrok z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 651/20). Inwestor zakończył roboty budowlane i uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku decyzją z 7 września 2020 r. wydaną przez PINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1769/21, uchylił powyżej wskazany wyrok sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie i postanowienie PINB z 23 czerwca 2020 r. Sąd drugiej instancji uznał, że postępowanie w sprawie legalności realizacji części obiektu budowlanego, nie staje się bezprzedmiotowe przez fakt późniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę całości obiektu, gdyż nie jest to właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanej. PINB decyzją z 9 lipca 2025 r. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zwartej, zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w B. P., rozpoczętych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 5 września 2025 r., LWINB utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu ma istotne znaczenie w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1769/21. Sąd wskazał bowiem, że organy nie ustalił czy roboty zrealizowane bez pozwolenia na budowę odpowiadają udzielonemu następczo pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu weryfikacja prac budowlanych w tym zakresie nastąpiła na etapie wydania pozwolenia na użytkowania. LWINB wskazał, że kontrola wykazała zgodność wykonania całości robót budowlanych związanych z budową budynku, zarówno tych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę jak również pozostałych robót wykonanych po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstąpienie od zatwierdzonego pozwolenia na budowę miały w ocenie organu nadzoru budowlanego charakter nieistotny i zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy nie obejmowały zakresu robót wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zakres robót określony w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku był tożsamy z wykonanymi samowolnie robotami budowlanymi. K. K. i I. D. (dalej także jako: skarżący) zakwestionowali powyższą decyzję i wnieśli o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Organy oraz sądy nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów i sposobu ich stosowania w danej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie już popełnionych błędów oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 161/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 stycznia 2021 r. oddalił skargę S. K. na postanowienie LWINB z 14 sierpnia 2020 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB z 23 czerwca 2020 r. (wyrok z 16 listopada 2022 r.). We wskazanym powyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że za samowolne należy zaś uznać rozpoczęcie robót budowlanych jeszcze przed uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę, co – jak wynika z akt sprawy – nastąpiło na sześć miesięcy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Natomiast w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie jest uprawniony do legalizowania już rozpoczętej inwestycji, ani też dokonania oceny już wykonanych robót. Postępowanie w sprawie legalności realizacji części obiektu budowlanego, nie staje się bezprzedmiotowe przez fakt późniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę całości obiektu, gdyż to nie jest właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanej. To postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie realizowanych już robót budowlanych jest bezprzedmiotowe. Sąd drugiej instancji wskazał też, że udzielone pozwolenie na budowę, w części w jakiej dotyczyło zrealizowanych robót bez pozwolenia na budowę, nie powinno być skuteczne. Wytyczne sądu zostały sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Wskazano bowiem, że wydanie pozwolenia na budowę w zakresie prac już wykonanych wymaga wyjaśnienia, czy odpowiadają one udzielonemu pozwoleniu na budowę i czy końcowo możliwe jest stwierdzenie, że wykonane samowolnie roboty nie naruszają prawa; czy też konieczne jest doprowadzenie inwestycji w części realizowanej samowolnie do stanu zgodnego z prawem. Wynik postępowania wymaga dokonania merytorycznej oceny prac wykonanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę pod względem ich zgodności z prawem. Z tego względu konieczne jest ustalenie, kiedy i jakie konkretnie roboty wykonał inwestor. Podkreślono, że w niniejszej sprawie jest to tym bardziej istotne, że inwestor nawet po uzyskaniu pozwolenia na budowę realizował roboty budowlane w innym zakresie niż wynikające z udzielonego pozwolenia na budowę. W związku z tak sformułowanymi wytycznymi dla organów, należało przyjąć, że zgodność z prawem wniesionego obiektu została skutecznie i wiążąco zakwestionowana w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Co więcej wyrok sądu administracyjnego, w tym przypadku wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie nie może zostać podważony decyzją organu administracyjnego, nawet dotyczącą pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jakkolwiek dominujący jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym wydanie decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest – co do zasady - potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Jednakże akceptacja tego poglądu nie może prowadzić do umorzenia przez organy administracji podstawowej zasady ustrojowej dotyczącej sądów administracyjnych, a mianowicie związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu (art. 153 p.p.s.a.). W tym kontekście ocenić należy czy w niniejszej sprawie wobec treści normy z art. 153 p.p.s.a. prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt może być sprzeczne z zasadami porządku prawnego i naruszać art. 6 i 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1561/18). Dopiero w tym kontekście merytorycznym można rozstrzygnąć czy po ewentualnym uchyleniu czy stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie możliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1647/23). W ocenie sądu wyżej przytoczony pogląd NSA nie znajdzie zastosowania sprawie. W związku z wydaniem wyroku przez sąd administracyjny, w którym wskazano nieprawidłowości w postępowaniu organów i określono wytyczne w zakresie dalszego postępowania, wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie może przesądzić o zgodności z prawem spornej inwestycji. To przede wszystkim wyrok sądu, na podstawie art. 153 p.p.s.a., wiąże sądy i organy w sposób bezwzględny i bezpośredni. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 7 września 2020 r. nie przeanalizowano żadnej z istotnych w sprawie kwestii wskazanych w uzasadnieniu wyroku. Organ stwierdził jedynie, że "roboty budowlane [...] zostały zakończone i wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym i innymi warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę." W tym miejscu należy podkreślić, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje ten sam organ, który jest uprawniony do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oznacza to, że dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienia organu popełnione w postępowaniu legalizacyjnym mogły przełożyć się na wadliwe wydanie decyzji w przedmiocie użytkowania budynku. W konsekwencji powyższych rozważań należało stwierdzić, że w tej konkretnej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie może stanowić wyłącznej podstawy do umorzenia postępowania naprawczego. Podnieść należy, że z mocy art. 153 p.p.s.a. cena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów oraz dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane przed ogłoszeniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Już z tego względu decyzja ta nie może świadczyć o zmianie stanu faktycznego i prawnego sprawy, wyłączającej stosowanie art. 153 p.p.s.a., skoro istniała w chwili wydania wyroku. Nie jest to okoliczność, mogąca stanowić podstawę do umorzenia postępowania. Ponadto decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stanowi w istocie ocenę faktów i dowodów sformułowaną w formie aktu. Nie tworzy nowego stanu faktycznego ani nowego stanu prawnego. W toku postępowania organy nie wykazały, aby rzeczywiście doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, która uzasadniałaby umorzenie postępowania. W szczególności organy nie wykazały, że zbadano wszystkie okoliczności, które zostały wyszczególnione w wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego i jaki był konkretny rezultat tej weryfikacji inwestycji. Zarówno inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i organy administracji publicznej rozpoznając to podanie, miały świadomość, że toczy się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące umorzenia postępowania legalizacyjnego, a mimo to okoliczność ta została pominięta, tak jakby prawomocne orzeczenie sądu nie mogło wpłyną na rozstrzygnięcie sprawy. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że dopiero po wykonaniu obowiązków nałożonych w postępowaniu legalizacyjnym otwiera się droga do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przed prawomocnym zakończeniem tego postępowania nie było prawidłowe i nastąpiło na wyłączne ryzyko inwestora. Nie mogło bowiem doprowadzić do bezprzedmiotowości sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Odmienna wykładnia przepisów prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że kontrola sądowa decyzji dotyczącej postępowania legalizacyjnego będzie zawsze bezskuteczna, jeżeli organ uprzednio wyda pozwolenie na użytkowanie obiektu. Nieakceptowane w demokratycznym państwie prawa jest doprowadzenie do stanu, w którym kontrola sądowa decyzji ma charakter wyłącznie iluzoryczny (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Lu 817/24). Należy także podkreślić, że wyłącznie w postępowaniu legalizacyjnym skarżący może uzyskać ochronę prawną, gdyż nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku, a postępowanie organów pozbawiło skarżący tego prawa, pomimo prawomocnego wyroku sądu. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, organy przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły art. 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę ponownie będzie rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej, czyli z uwzględnieniem tego, że organ jest związany oceną prawną i wytycznymi wskazanymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1769/21. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.