II SA/Lu 72/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi H. i L. małżonków C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania podania według właściwości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. i L. małżonków C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. i H. małż. C. pismem z dnia 30 czerwca 2008 r. nazwanym "skargą" zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. o podjęcie stosownych działań administracyjnych celem przymuszenia A. i A. R. do przywrócenia pierwotnego stanu terenu na działkach nr [...], położonych przy ul. P. w C., gdyż – według twierdzenia wnioskodawców – po zakończonej budowie budynku mieszkalnego i ogrodzeniu swojej nieruchomości małż. R. pozostawili na sąsiednich działkach (należących do wnioskodawców) nadmiar ziemi pozostałej z podwyższenia przez nich gruntu działki nr [...] przed rozpoczęciem budowy. Uniemożliwia to wnioskodawcom swobodne korzystanie z drogi dojazdowej. Ponadto małż. C. podnieśli, że słupki ogrodzeniowe wokół działki inwestorów nr [...] zostały zalane betonem niezgodnie ze sztuka budowlaną, wobec czego winno to być poprawione. Na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 9 lipca 2008 r. Nr [...] wyłączył go z postępowania administracyjnego dotyczącego prowadzenia robót związanych z realizacją budynku mieszkalnego i ogrodzenia przez A. i A. R. LWINB uznał bowiem, że w świetle oświadczenia złożonego przez organ I instancji (którego brak jest w przedstawionych sądowi aktach) zachodzą przesłanki wyłączenia go zgodnie z treścią art. 25 § 1 w zw. z art. 24 § 1 kpa. Jednocześnie tymże postanowieniem LWINB wyznaczył do prowadzenia przedmiotowego postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. W dniu 6 sierpnia 2008 r. L i H. nawiązując do przeprowadzonej w tym dniu przez PINB w C. kontroli w sprawie robót będących przedmiotem postępowania wystąpili z pismem do powyższego organu domagając się wyjaśnienia przy rozpatrywaniu sprawy, czy w ogóle A. i A. małż. R występując do Urzędu Miasta C. o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określili poziom podwyższenia terenu, czy być może przekroczyli poziom gruntu ponad poziom określony warunkami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2008 r. powołując podstawę prawną z art. 65 § 1 oraz art. 123 kpa powyższe pismo małż. C. przekazał według właściwości uznając za organ właściwy do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta C. Jednocześnie pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r. organ poinformował H. i L. małż. C, że zmiana ukształtowania terenu działki nie jest uregulowana przepisami ustawy – Prawo budowlane i nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Sprawy korzystania z nieruchomości sąsiednich i dokonywania robót ziemnych uregulowane są przepisami Kodeksu cywilnego (art. 144 i 147). W przypadku zaś, gdy dokonane podwyższenie terenu spowodowało zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, to właściwym organem w tym przedmiocie jest Prezydent Miasta C. z mocy art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w na skutek zażalenia H. i L. małż. C. postanowieniem z dnia 26 września 2008 r. uchylił powyższe postanowienie PINB w C. z dnia 11 sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach tego postanowienia organ odwoławczy wskazał m.in., że PINB w C. nie zbadał, czy wykonane przez A. i A. R. roboty ziemne (podwyższenie terenu na działce nr [...] oraz na działkach sąsiednich) przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego, nie są związane z realizacją obiektu. Nie ustalono również, czy w związku z podwyższeniem terenu na działce nr [...], nie uległy zmianie rzędne terenu i rzędne realizowanego budynku mieszkalnego, a więc czy nie nastąpiło naruszenie warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego LWINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 124 kpa, gdyż w jego sentencji nie został oznaczony podmiot, tzn. nie wskazano, do jakiego organu zostało przekazane pismo L. i H. małż. C (wynika to dopiero z uzasadnienia postanowienia i z rozdzielnika). W dniu 23 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. ponownie wydał postanowienie w oparciu o przepis art. 65 § 1 i art. 123 kpa o przekazaniu według właściwości Prezydentowi Miasta C. pisma "Państwa i H. C..." z dnia 6 sierpnia 2008 r. dotyczącego udzielenia wyjaśnienia, czy A. i A. R. występując z wnioskiem do Urzędu Miasta C. o wydanie warunków zagospodarowania terenu określili poziom podwyższenia terenu na działce nr [...] położonej w C. przy ul. P. W uzasadnieniu postanowienia organ uznał, że nie jest właściwy w sprawie pisma stron z dnia 6 sierpnia 2008 r. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień wymaganych odrębnymi przepisami. Ponadto w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że podwyższenie terenu przez małż. R. nastąpiło przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego. W trakcie rozpatrywania sprawy ustalono również, że zatwierdzony projekt budowlany decyzją udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę na w.wym. działce nie określał rzędnych posadowienia budynku. Podkreślono nadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. nie wniósł sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr [...], po złożeniu przez inwestora w dniu 11 września 2007 r. zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie wniesionego przez L. i H. C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 [...] 2008 r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 kpa Prezydentowi Miasta C pisma L. i H. C. z dnia 6 sierpnia 2008 r. dotyczącego udzielenia wyjaśnienia, czy A. i A. R. występując z wnioskiem do Urzędu Miasta C. o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określili poziom podwyższenia terenu na działce nr ewid. [...] położonej w C. przy ul. P., celem załatwienia według właściwości. Zdaniem LWINB organ I instancji zasadnie uznał, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Wskazał nadto, że stosownie do treści art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) prowadzenie postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, w wyniku którego można nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, należy do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia ze zmianą stanu wody na gruncie poprzez zmianę ukształtowania terenu polegającą na zasypaniu ziemią terenu oraz jego wyrównaniem celem podwyższenia poziomu. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest także organem właściwym do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska (art. 376 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na błędy w redakcji zaskarżonego postanowienia PINB w C. polegające na pominięciu w sentencji postanowienia imienia skarżącego "Leonard" oraz określeniu wniosku małż. R. do Urzędu Miasta C. jako dotyczącego "warunków zagospodarowania terenu" zamiast "warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", dlatego w swoim postanowieniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił dotknięte tymi błędami orzeczenie organu I instancji i orzekł o przekazaniu pisma małż. C. Prezydentowi Miasta C. celem załatwienia według właściwości, eliminując powyższe usterki. L. i H. małż. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucili, że WINB naruszył zasady określone w artykułach: 7, 77 i 80 kpa, ponieważ przy rozpatrywaniu całości sprawy wynikającej z ich skargi z dnia 30 czerwca 2008 r. nie poświęcił należytej uwagi sprawie podwyższenia przez małż. R. poziomu terenu działki Nr [...] i wyjściu przez nich z podwyższeniem terenu poza granice swojej działki na działki sąsiednie. Skarżący wskazali, że ich pismo z dnia 6 sierpnia 2008 r., któremu organ poświęcił najwięcej czasu i uwagi, było tylko uzupełnieniem skargi głównej. Wypaczone zostały w ten sposób proporcje skargi. Zakwestionowali przy tym stanowisko LWINB, iż ze strony A. i A. R. nie nastąpiło naruszenie warunków udzielonego im pozwolenia na budowę. Powołali się przy tym na pismo Prezydenta Miasta C. z dnia 30 grudnia 2008 r. (będące odpowiedzią na ich pismo z 6 sierpnia 2008 r. przekazane na mocy zaskarżonego postanowienia), według którego w projekcie budowlanym przedstawionym przez inwestorów z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce Nr [...] brak jest jakichkolwiek oznaczeń zmian ukształtowania terenu. Dlatego też – zdaniem skarżących – jeśli inwestorzy w swoim wniosku nie określili, że będą podnosić teren działki, a tego dokonali w ścisłym związku z budową, to złamali warunki pozwolenia. Autorzy skargi zarzucili nadto, iż organ nadzoru budowlanego nie sprawdził , czy inwestorzy posługiwali się podkładami geodezyjnymi odzwierciedlającymi stan aktualny zarówno na etapie ubiegania się o udzielenie im pozwolenia na budowę jak też na etapie przekazywania obiektu do użytku. W konkluzji H. i L. C. stwierdzili, że ich skarga z dnia 30 czerwca 2008 r. została rozpatrzona bez należytej staranności i wnikliwości, a wprost z rażącym naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 77 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przekazanie Prezydentowi Miasta C. pisma H i L małż. C z dnia 6 sierpnia 2008 r. dotyczącego wyjaśnienia treści ewentualnego wniosku inwestorów – A. i A. R. o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z budową budynku mieszkalnego byłoby zasadne, gdyby wcześniej nie toczyło się przed organem nadzoru budowlanego żadne postępowanie w sprawie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych przy tym obiekcie. Tymczasem – jak to wyżej wskazano, postępowanie takie zostało zainicjowane pismem małż. C. z dnia 30 czerwca 2008 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. Następnie na wniosek tego organu został on wyłączony z powyższego postępowania postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2008 r. Do prowadzenia postępowania został zaś wyznaczony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. Wyznaczony organ dokonał w dniu 6 sierpnia 2008 r. kontroli w sprawie przedmiotowych robót budowlanych. Pismo skarżących z tej samej daty w swojej treści wyraźnie nawiązywało do tej czynności, a zgłoszona w nim prośba o wyjaśnienie treści wniosku inwestorów o wydanie im warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miała charakter wniosku dowodowego w toczącym się już postępowaniu, o czym jednoznacznie świadczy użyty w piśmie zwrot "... przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy...". Pismo z dnia 6 sierpnia 2008 r., w intencji jego autorów – H i L małż. C, nie miało zatem wszczynać odrębnego postępowania, lecz – jak to stwierdzili w skardze – "było tylko uzupełnieniem skargi głównej". W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA/367/90 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Stosownie do art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji" (ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47). Podobnie w wyroku z dnia 17 września 1992 r. sygn. akt III SA 949/92 (nie publ.) NSA stwierdził, że " O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony". Zaniechanie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy. Narusza też wynikającą z art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wypada podkreślić, że zaskarżone postanowienie WINB przekazuje Prezydentowi Miasta C. tylko pismo skarżących z dnia 6 sierpnia 2008 r. , a nie toczącą się przed PINB w C. sprawę dotyczącą prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego i ogrodzenia przez A. i A. R., wszczętą na skutek pisma skarżących z dnia 30 czerwca 2008 r. Ostatnio wymieniane pismo nie zostało Prezydentowi Miasta przekazane. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak też postanowienia organu I instancji znalazło się stwierdzenie, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają warunków pozwolenia na budowę, a sprawa podwyższenia poziomu terenu może być rozstrzygnięta w oparciu o przepisy ustawy – Prawo wodne bądź ustawy – Prawo ochrony środowiska, jednakże skarżący mają prawo oczekiwać rozstrzygnięcia ich sprawy przez organy nadzoru budowlanego w formie procesowej, co umożliwiłoby im skorzystanie z kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, a następnie ewentualnie z kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ubocznie należy uznać za niezrozumiałe stanowisko organów nadzoru budowlanego, które przekazują innemu organowi jedno tylko pismo skarżących złożone w toku postępowania (mające – jak wyżej wskazano – charakter wniosku dowodowego), a w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu czynią ustalenia co do istoty sprawy stwierdzając zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę), uchylając się jednocześnie od rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzyjnej. Z przytoczonych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego: art. 65 § 1 , a także art. art. 7,8 i 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tejże ustawy.