II SA/Lu 72/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. H. i U. M. i Ś. P. w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Z. L. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz Z. L. z tytułu wywłaszczenia orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 17 października 1951 r. nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], stanowiącej własność [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 7 września 2010 r. Zrzeszenie H. i U. M. [...] zwróciło się do Ministra Infrastruktury o zapłatę wraz z odsetkami odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ulica [...], o powierzchni 803 m kw., objętej księgą hipoteczną numer [...]. W toku prowadzonego postępowania organy administracji ustaliły, że Zarządzenie Nr [...] Ministra H. W. z dnia 8 listopada 1949 r. "w sprawie powołania przymusowych zrzeszeń prywatnego handlu i usług", przewidywało powołanie w każdym mieście powiatowym i w każdym mieście wydzielonym z powiatu, jednego przymusowego zrzeszenia dla przedsiębiorstw prowadzących na terenie powiatu lub miasta wydzielonego samoistnie przedsiębiorstwa handlowe lub usługowe. Statuty zrzeszeń powiatowych winny przewidywać obowiązek przystąpienia do Wojewódzkiego Związku Zrzeszeń, a statuty Wojewódzkich Związków Zrzeszeń przewidywać winny obowiązek przystąpienia do Naczelnej Rady Zrzeszeń Kupieckich R.P. Powyższe zarządzenie nie zawiera zapisów wskazujących, że Wojewódzki Związek Zrzeszeń jest następcą prawnym funkcjonujących w chwili ogłoszenia zarządzenia stowarzyszeń kupieckich na terenie Wojewoda. Nie zawiera też żadnych postanowień o obowiązkowym przekazaniu majątku, praw i obowiązków. Dlatego też organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że skarżące Zrzeszenie nie jest następcą prawnym [...]. W ich ocenie o następstwie takim nie może świadczyć także treść oświadczenia Naczelnej Rady Zrzeszeń Prywatnego Handlu i Usług PRL z dnia 2 sierpnia 1965 r. o tym, że [...] przekształcone zostało w Wojewódzkie Zrzeszenie Prywatnego Handlu i Usług w L. i jako następca prawny ww. Stowarzyszenia przejęło jego majątek. Podobnie o sukcesji w opinii organu odwoławczego nie może świadczyć treść pisma Naczelnej Rady Zrzeszeń Handlu i Usług z dnia 9 lutego 2005 r., z którego wynika, że zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Ministra H. W. z dnia 8 listopada 1949 r. powołanie zrzeszeń prywatnego handlu i usług spowodowało przymusowe przekształcenie [...] w L. w Wojewódzkie Zrzeszenie Prywatnego Handlu i Usług w L.. Wymienione oświadczenia nie mają mocy dokumentu urzędowego, nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa oraz w zgromadzonym materiale dowodowym. Analiza akt sprawy wskazuje, że stowarzyszenie w Związku Zrzeszeń było odrębnym podmiotem. W toku postępowania wywłaszczeniowego, znajdując się w stanie likwidacji, działało we własnym imieniu i przez własnych przedstawicieli. Z komisyjnego opisu nieruchomości z dnia 22 marca 1951 r. wynika, że w czynnościach uczestniczył przedstawiciel [...] w L. w likwidacji. Ponadto z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 7 maja 1951 r. wynika, że Stowarzyszenie reprezentowane było przez sekretarza zarządu i dyrektora Stowarzyszenia. Organ odwoławczy podkreślił, że zarządzenie Ministra H. W. nr [...] nie weszło w życie w części dotyczącej utworzenia przymusowych zrzeszeń w każdym mieście powiatowym lub wydzielonym z powiatu. Zarząd [...] podjął 29 listopada 1950 r. uchwałę o likwidacji istniejących Powiatowych Stowarzyszeń, przejściu na organizację jednostopniową i przekształceniu Związku na Wojewódzkie Stowarzyszenie z dniem 1 stycznia 1951 r. Jedyną legitymowaną przez władzę organizacją zrzeszającą kupców stało się Wojewódzkie Zrzeszenie Prywatnego Handlu i Usług w L.. Jego statut w paragrafie 65 stanowi, że zrzeszenie jest następcą prawnym b. organizacji pod nazwą Wojewódzki Związek Zrzeszeń Kupieckich. Obie organizacje posiadały jednak odmienną strukturę. O ile założycielami i członkami Związku Zrzeszeń w myśl jego statutu były zrzeszenia przemysłowe m.in. [...] w L., B. P., B. i C., które w ramach związku zachowały pełną odrębność finansową i organizacyjną, o tyle Wojewódzkie Zrzeszenie Prywatnego Handlu i Usług w L. skupiało bezpośrednio wszystkie osoby fizyczne i nieuspołecznione osoby prawne prowadzące w okręgu Zrzeszenia zarobkową działalność gospodarczą w zakresie handlu i usług, a członkostwo było obowiązkowe. Wskazane różnice w strukturze obu zrzeszeń, jak i zapis paragrafu 65 statutu Wojewódzkiego Zrzeszenia Prywatnego Handlu i Usług o następstwie prawnym po [...], nie zaś po [...] nie pozwala, przy braku innych dowodów, na stwierdzenie o ciągłości prawnej między wnioskodawcą, a wymienionym wyżej stowarzyszeniem. Ponadto, aby osoba fizyczna lub prawna powołująca się na następstwo prawne strony postępowania administracyjnego, mogła wstąpić w miejsce dotychczasowej strony, postępowanie musi być w toku. Nie można wstąpić w charakterze następcy prawnego strony do postępowania, które się zakończyło czy też takiego, które nigdy nie zostało wszczęte. W niniejszym przypadku postępowanie dotyczące wypłaty odszkodowania nie zostało zainicjowane, nie został bowiem złożony wniosek o jego ustalenie i wypłatę. Niezależnie od tych argumentów organ odwoławczy podniósł, że w sprawie nastąpiło przedawnienie roszczenia odszkodowawczego. Podstawę prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dekret ten pełnił rolę ustawy wywłaszczeniowej. Dopiero z dniem wejścia w życie jego nowelizacji tj. od dnia 31 stycznia 1952 r., którą dodano art.38a ust. 1 (później po zmianach numeracji i opublikowaniu tekstu jednolitego – art. 39), wprowadzono zasadę trzyletniego terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, biegnącego od dnia uzyskania przez orzeczenie o wywłaszczeniu przymiotu ostateczności w toku instancji. Termin ten orzecznictwo potraktowało jako obowiązujący zarówno dla roszczenia o odszkodowanie pieniężne, jak i w formie nieruchomości zamiennej. Uregulowano również w nowelizacji kwestie intertemporalne. Wskazano datę jej wejścia w życie jako początek przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji lub prawomocne przed tym dniem, a roszczenie nie uległo jeszcze przedawnieniu. W skardze na decyzję Wojewody pełnomocnik Z. L. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie art. 7 i 77 par. 1 k.p.a., art. 28 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 105 par. 1 k.p.a., art.107 par.3 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego Zrzeszenia podnosi, że przy ustalaniu następstwa prawnego po [...] w L. organy administracji pominęły złożone przez stronę dokumenty, np. pismo Prezydium Rady Ministrów z dnia 26 lutego 1951 r., a inne dowody dotyczące tej kwestii oceniono błędnie. Podkreślił, że w innych postępowaniach to następstwo prawne nie było kwestionowane. Ponadto organy błędnie zastosowały art. 105 par. 1 k.p.a., bowiem w świetle orzecznictwa i doktryny bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada przesłankom wynikającym z art. 107 par. 3 k.p.a., bowiem Wojewoda nie dokonał oceny wszystkich dowodów, m.in. wyżej powołanego pisma Prezydium Rady Ministrów. Skutkiem tych naruszeń prawa jest naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. sprzed 1 stycznia 2011 r. Z akt sprawy wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone ani też nie została przyznana nieruchomość zamienna, mimo że , wniosek o przyznanie takiej nieruchomości został złożony przez dyrektora [...] podczas rozprawy wywłaszczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2014. 1647. j.t.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270. j.t.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W świetle powyższych zasad stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 par. 1 kpa. Obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, gdyż celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, co oznacza, że organ ten ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W ocenie Sądu organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dokonały wnikliwej analizy materiału dowodowego i prawidłowo oceniły, że skarżące Zrzeszenie wykazało swoje następstwo prawne po [...] w L., a także następstwo wspomnianej organizacji po Wojewódzkim Zrzeszeniu Handlu i Usług (nie zaś po [...] w L.). Ciągłość prawna pomiędzy wymienionymi podmiotami wynika z postanowień sądowych o wpisie do rejestru samorządów gospodarczych, a w przypadku przekształcenia stwierdzonego postanowieniem sądu z dnia 8 lutego 1990 r., również ze statutu oraz przepisów prawa materialnego, które precyzyjnie określały warunki przekształcenia podmiotowego oraz związane z nim skutki w sferze majątkowej. Organy uwzględniły, że Wojewódzkie Zrzeszenie Prywatnego Handlu i Usług jest prawnym następcą Wojewódzkiego [...] na terenie Województwa, co wynika z uchwały Zarządu Wojewódzkiego Związku Zrzeszeń z dnia 29 listopada 1950 r. oraz statutu Wojewódzkiego Zrzeszenia. Słusznie także podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o tym, iż [...] stanowiło odrębny podmiot świadczy fakt, że w toku postępowania wywłaszczeniowego znajdując się w stanie likwidacji, przed organami państwowymi działało we własnym imieniu, przez własnych przedstawicieli, opierając interes prawny na prawie własności nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a więc posiadając przymiot strony. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały także oceny złożonego przez stronę skarżącą pisma Prezydium Rady Ministrów z dnia 26 lutego 1951 r. Z pisma tego wynikało, że [...] w tej dacie nie istniało, a jego majątek przejął inny podmiot, podczas gdy z innych dokumentów wynika, że rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się w dniu 7 maja 1951 r. i brał w niej udział sekretarz i dyrektor Stowarzyszenia. Sąd w całości podziela ustalenia dokonane przez organy również w tym zakresie. Oceny tego pisma organy dokonały w kontekście całego materiału dowodowego , czemu dały wyraz w obszernym uzasadnieniu. Słusznie organy podkreśliły, że uznanie statusu strony w innym postępowaniu , przed innym organem administracji publicznej czy sądem, nie zwalnia organu prowadzącego indywidualne postępowanie administracyjne z obowiązku ustalenia, czy wnioskodawca korzysta z przymiotu strony, szczególnie wówczas gdy ma do czynienia z następstwem prawnym i dowody przedstawione przez wnioskodawcę budzą wątpliwości organu w tym zakresie. Badanie czy wnioskodawca postępowania administracyjnego ma przymiot strony, tj. czy posiada interes prawny w danej sprawie jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Uznając, że postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. Sąd podziela także stanowisko organów jako dodatkowy argument, że roszczenie odszkodowawcze w niniejszej sprawie uległo przedawnieniu. Podstawą materialnoprawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 17 października 1951 r. były przepisy dekretu z 26 czerwca 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197 i Nr 55 poz. 438). Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 7 maja 1951 r. przedstawiciel [...] złożył wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej. W odpowiedzi na ten wniosek przedstawiciel [...] poinformował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nieruchomość zamienna nie przysługuje. Stanowisko takie zgodne było z ówczesnym stanem prawnym. Możliwe było natomiast złożenie wniosku o odszkodowanie, jednakże wniosek taki nie został złożony. Powołany wyżej dekret został zmieniony przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 31 stycznia 1952 r. Nr [...], poz. 25). W art. 2 tej ustawy wskazano, że tracą moc wszystkie dotychczasowe przepisy w sprawach, dotyczących wywłaszczenia nieruchomości. Z art. 7 ust. 1 tej ustawy wynika, że postępowanie z wniosku o ustalenie odszkodowania w sprawach wymienionych w art. 5 i 6, które nie zostały ostatecznie zakończone, będzie prowadzone dalej na zasadach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz.U. R.P. Nr 27, poz. 197 i nr [...], poz. 438) zarówno co do wysokości i trybu ustalenia odszkodowania, jak i co do sposobu wypłaty odszkodowania. W art. 9 ww. ustawy znalazła się natomiast regulacja, zgodnie z którą terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed wejściem w życie niniejszej ustawy – zaczynają biec od daty wejścia w życie tej ustawy. Jeżeli w powyższych sprawach przedawnienie – stosownie do przepisów dotychczasowych – nastąpiło we wcześniejszym terminie, przedawnienie następuje w terminie, obliczonym według przepisów dotychczasowych. Przepisami tej ustawy wprowadzono również do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, art. 38a ust. 1, zgodnie z którym roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn.. akt I OSK 1572/10, że przewidziany w powołanym art. 9 ww. ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. termin, mimo że został określony jako przedawnienie, to jest w istocie określonym przez ustawodawcę terminem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie, który jest terminem materialnym. Termin materialny to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Termin taki należy odróżnić od terminu procesowego, który stanowi okres do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. O ile upływ procesowego terminu załatwienia sprawy nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do jej załatwienia, o tyle upływ terminu materialnego odnoszący się do strony powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym, tj. uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie podlega przedłużeniu lub przywróceniu. Terminy materialne są to bowiem terminy do dokonania czynności wywołującej skutki materialnoprawne, zaś upływ takiego terminu skutkujący przedawnienie roszczenia powoduje, że stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że do dnia 31 stycznia 1955 r., to jest do dnia, o którym mowa w art. 9 ww. ustawy nie został złożony wniosek o przyznanie odszkodowania, oznacza to upływ terminu do dochodzenia roszczenia o odszkodowanie, a co za tym idzie wygaśnięcie uprawnienia do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uchybienie terminu materialnego wywołuje bowiem wygaśnięcie praw o charakterze materialnoprawnym, a przepisy nie przewidują możliwości prawnych obrony przed skutkami uchybienia terminu prawa materialnego. Przepis ten odnosi się wprost do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, bowiem określa terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 31 stycznia 1952 r., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Także i z tego względu zasadne było umorzenie postępowania (por. prof. B. A., glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, publ. OSP 2000 r., Nr [...], poz. 134). Wobec powyższych rozważań uznać należy, że całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ewentualne rozważania dotyczące zastosowania tego przepisu do stanów faktycznych sprzed wejścia jej w życie nie mają żadnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.