II SA/Lu 72/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. Ł. oraz W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. Ł. i W. Ł. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania K. Ł. (dalej również jako "wnioskodawca") pomocy w formie: zasiłku celowego na zakup leków w lipcu 2017 r., specjalnego zasiłku celowego na zakup leków w lipcu 2017 r. oraz zasiłku celowego na zakup leków w lipcu 2017 r. pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu [...] lipca 2017 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. wpłynęło podanie K. Ł. z prośbą o przyznanie zasiłku celowego m.in. z przeznaczeniem na zakup leków w miesiącu lipcu 2017 r. Z wywiadu środowiskowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz dokumentacji będącej w posiadaniu Ośrodka wynika, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Jest zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia [...].09.2019 r. Żona wnioskodawcy W. Ł. uznana jest za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim na stałe, nie jest obecnie zarejestrowana w Miejskim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Rodzina wnioskodawcy utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej. W miesiącu czerwcu 2017 r. dochód rodziny uległ zmianie o czym wnioskodawca nie poinformował Ośrodka. Z wywiadu środowiskowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika, iż dochód rodziny w miesiącu czerwcu 2017 r. tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiła kwota [...]zł (zasiłek stały w kwocie [...]zł, zasiłek okresowy w kwocie [...]zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł) tj. na osobę w rodzinie [...] zł. W związku z tym, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy przekroczył kwotę kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. [...] zł, wnioskodawca nie kwalifikuje się do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2017 r. W ocenie organu pierwszej instancji brak było również podstaw do przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do K. Ł., przy czym odwołanie tej decyzji wnieśli K. Ł. i W. Ł.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium w pełni podtrzymało stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji, wskazując, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, przy czym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514,00 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w ustawie, to jest w szczególności niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, bezrobocia, a także innych okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy. Jak stwierdził organ odwoławczy z wywiadu środowiskowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika, że dochód rodziny w czerwcu 2017 r., to jest w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiła kwota [...]zł (zasiłek stały w kwocie [...]zł, zasiłek okresowy w kwocie [...]zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł), to jest na osobę w rodzinie [...] zł. W związku z tym, że dochód na osobę w rodzinie przekroczył kwotę kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, to jest 514,00 zł, strona nie kwalifikuje się do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w lipcu 2017 roku. Kolegium zauważyło przy tym, że mając na uwadze sytuację rodziny systematycznie udzielana jest stronie niezbędna pomoc, a strona korzysta z różnorakiego wsparcia. Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ pierwszej instancji rozważył także możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego bądź zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu na dofinansowanie do zakupu żywności. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym przyznawanym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, zaś szczególnie uzasadniony przypadek, to także sytuacja życiowa osoby lub rodziny, które ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że osoba została dotknięta zdarzeniem niecodziennym i nadzwyczajnym, występującym zupełnie okazjonalnie, wymagającym wielu niefortunnych zbiegów zdarzeń, którym osoba lub rodzina nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Strona zwróciła się z prośbą o zasiłek celowy na zakup leków, jednak nie dołączyła dokumentów potwierdzających poniesione koszty, ani wycenionych recept. Organ po dokonaniu analizy sytuacji rodziny odmówił przyznania zasiłku celowego na wnioskowany cel w lipcu 2017 roku. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji na podstawie zebranych dowodów prawidłowo ustalił stan faktyczny. Ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem reguł zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a więc jest bezstronna i nie narusza granic swobodnej oceny oraz jest zgodna z zasadami prawidłowego rozumowania i wskazaniami wiedzy, nie zawiera błędów faktycznych i logicznych, i znajduje oparcie w prawidłowo dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i ujawnionego w toku postępowania. Zastrzeżeń nie budzi także kwalifikacja prawna. Kolegium w pełni podzieliło w tej kwestii argumentację organu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez K. Ł. i W. Ł.. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili oni, że propozycję odbycia szkolenia udostępnił żonie wnioskodawcy pracownik socjalny, któremu podlegają, żona wnioskodawcy skorzystała i ukończyła staż i szkolenie nie zgłaszając kwoty stypendium będąc pewną, iż nie jest ona dochodem. Podkreślono, że żona wnioskodawcy nie została poinformowana przez pracownika socjalnego o możliwości zaliczenia kwot jako dochodu. W odniesieniu do kwestii niepoinformowania organu o przyznanym dodatku mieszkaniowym skarżący wskazali, że jest to niezgodne z prawdą albowiem na każdym wywiadzie pracownik otrzymuje konto opłat za mieszkanie, wobec czego jest niemożliwa niewiedza o przyznanym dodatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa, podejmując - także z urzędu - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z obowiązkiem tym koresponduje treść art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy naruszyły powyższe zasady albowiem przy rozstrzyganiu nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. - dalej jako "u.p.s."), w tym w szczególności art. 39 i 41 tej ustawy. W sprawie odmówiono przyznania skarżącemu zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s., jak również nie stwierdzono podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku (art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s.). Odmawiając przyznania zasiłku celowego organy obu instancji odwołały się do treści art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., stwierdzając, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy przekroczył kwotę kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwotę 514,00 zł, w związku z czym wnioskodawca nie kwalifikuje się do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2017 r. Niewątpliwie przepis art. 8 ust. 1 u.p.s. wyznacza przesłankę tzw. kryterium dochodowego, która musi zostać spełniona, aby wnioskodawca mógł ubiegać się o zasiłek celowy. Z tych też przyczyn w tego rodzaju sprawach pierwszoplanowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie wysokości dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że dochód rodziny wnioskodawcy w miesiącu czerwcu 2017 r. tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiła kwota [...]zł, a więc na osobę w rodzinie [...] zł, co przekraczało kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (514 zł). Organy stwierdziły przy tym, że na tak ustalony dochód składały się następujące przychody: zasiłek stały wnioskodawcy w kwocie [...]zł, zasiłek okresowy w kwocie [...]zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł. Ustalenia te w zakresie odnoszącym się do zasiłku stałego budzą istotne wątpliwości. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w dniu [...] sierpnia 2017 r., a więc w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej przyznania zasiłku, ten sam organ wydał decyzję, w której między innymi ustalił wobec wnioskodawcy wysokość należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego za okres od 1 do [...] czerwca 2017 w wysokości [...] zł oraz zażądał zwrotu tej należności (decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] - k.44 akt administracyjnych). Organ pierwszej instancji pominął przy rozstrzyganiu sprawy fakt wydania takiej decyzji. Organ drugiej instancji przywołał wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], jednakże w żaden sposób nie rozważył, czy i w jakim zakresie fakt uznania zasiłku stałego wnioskodawcy w części za świadczenie nienależne miał wpływ na wysokość uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu. Organy obu instancji pominęły także przy rozstrzyganiu sprawy kolejną decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji również w dniu [...] sierpnia 2017 r., a mianowicie decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (k.38 akt administracyjnych). Decyzją tą organ zmienił swe wcześniejsze decyzje przyznające K. Ł. zasiłek stały na okres od dnia [...].09.2016 r. do dnia [...].09.2019 r. w ten sposób, że przyznano wnioskodawcy zasiłek stały w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że w konsekwencji powyższego od miesiąca czerwca 2017 r. wnioskodawcy przysługuje zasiłek stały w wysokości [...] zł. Z powyższej decyzji wynika zatem, że w istocie zasiłek stały, który faktycznie przysługiwał wnioskodawcy w czerwcu 2017 r. wynosił [...] zł, a nie jak przyjęły to organy obu instancji [...] zł. W ocenie Sądu skoro z powyższych decyzji wynikało, że zasiłek stały, który przysługiwał wnioskodawcy w czerwcu 2017 r. w istocie wynosił [...] zł, zaś wypłacone powyżej tej kwoty należności zostały uznane za nienależne i podlegały zwrotowi, organy nie powinny przyjmować, że w skład rzeczywistego dochodu wnioskodawcy wchodził również zasiłek stały w wysokości [...] zł. Organy pominęły całkowicie te okoliczności, czym naruszyły dyspozycje art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w przypadku przyjęcia, że wysokość przysługującego wnioskodawcy zasiłku stałego w miesiącu czerwcu 2017 r. wynosiła [...] zł dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wynosiłby [...], a więc nie przekraczałby kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie. Podkreślić przy tym należy, że powyższe wiązało się nie z zagadnieniem pomniejszenia przychodu wnioskodawcy o należności inne niż wymienione w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., lecz z kwestią ustalenia rzeczywistego, a więc realnie istniejącego dochodu rodziny wnioskodawcy w czerwcu 2017 r. Stwierdzone naruszenie zakwalifikować należy jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności w celu ustalenia rzeczywistej wysokości dochodu rodziny wnioskodawcy organy ustalą czy przywoływane wyżej decyzje z dnia z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] są ostateczne. W dalszej kolejności organy ustalą jaka była faktyczna wysokość dochodów rodziny wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w czerwcu 2017 r. oraz czy dochód ten przekraczał kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie. Ponadto, mając na względzie, zasady ogólne postępowania – a zwłaszcza zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) – organy winny należycie wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną przyjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.