II SA/Lu 72/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. W. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] r. nr [...], nakazującą [...] i M. małż. R. rozbiórkę niewykończonego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,30 m x 7,50 m i wysokości 13 m, posadowionego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w J.. W uzasadnieniu powyższej decyzji ostatecznej wskazano, że w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dokonał 23 sierpnia 2016 r. oględzin ww. budynku mieszkalnego oraz przeprowadził 28 października 2016 r. rozprawę administracyjną. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że w 1991 r. [...] i M. małż. R. rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w J.. Zrealizowany obiekt posiada wymiary 14,30 m x 7,50 m oraz wysokość 13 m. Jest to budynek czterokondygnacyjny z poddaszem, posiadający konstrukcję murowaną, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, krytym blachą, ze spadkiem połaci na teren działki inwestycyjnej. Budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid.[...], w odległości 8,15 m od użytkowanego budynku mieszkalnego posadowionego na tej samej działce. W ścianie szczytowej budynku od strony działki nr ewid.[...] znajdują się dwa otwory okienne. Do 1994 r. inwestorzy obiekt ten doprowadzili do stanu surowego otwartego. W latach 1993-1994 wykonali też instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną w części budynku W latach 2015-2016 wymienili natomiast ściany osłonowe przy balkonach. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalił, że roboty budowlane przy budowie opisanego wyżej budynku mieszkalnego są wykonywane bez nadzoru osoby uprawnionej i nie zostały dotychczas ukończone. Jako bezsporne uznał jednocześnie, że na budowę tego obiektu [...] i M. małż. R. nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę. Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, że w dacie rozpoczęcia budowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta J., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy i Miasta J. z 28 grudnia 1990 r. (Dz. U. Woj. Zamojskiego Nr 2, poz. 16). Zgodnie z postanowieniami tego planu, teren realizacji inwestycji przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową z możliwością uzupełnienia zabudowy od strony ulicy oraz z możliwością zabudowy istniejących pól po opracowaniu planu szczegółowego (symbol [...]). Wskazany plan miejscowy wprowadzał jednocześnie ograniczenie wysokości zabudowy na danym terenie do trzech kondygnacji. Powyższa uchwała utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Z kolei w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta J., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z 11 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. L. Nr [...], z dnia 30 kwietnia 2004 r.), teren obejmujący działkę nr ewid.[...] (symbol M.) został przeznaczony pod zabudowę zagrodową z możliwością zabudowy obiektami mieszkalnymi i gospodarczymi, łącznie do 20% powierzchni działki, z ograniczeniem wysokości budynków mieszkalnych do dwóch kondygnacji (z dopuszczeniem realizacji ostatniej kondygnacji w poddaszu), zaś wysokości kalenicy (liczonej od najwyższego punktu terenu w obrysie budynku) do 10 m. Mając na uwadze powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z 20 lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Pr.bud."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie budynku mieszkalnego i nałożył na [...] i M. małż. R. obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2017 r. określonych dokumentów warunkujących legalizację tego obiektu. Na postanowienie to żadna ze stron postępowania nie wniosła zażalenia. Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., powołaną na wstępie decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud., nakazał [...] i M. małż. R. rozbiórkę samowolnie budowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w J.. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł M. R.. W treści odwołania inwestor ograniczył się do oświadczenia, że jego wolą jest dokończenie budowy spornego budynku, a nie dokonywanie jego rozbiórki. Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podniósł, że nakaz rozbiórki budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest wydawany jedynie w sytuacji, gdy zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz z innymi aktami prawa miejscowego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 Pr. bud.). W takim przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów (art. 48 ust. 3 Pr. bud.), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że F. i M. małż. R. nie spełnili w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z [...] lutego 2017 r. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. był zobligowany, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Pr. bud., do nakazania rozbiórki spornego obiektu. M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę na decyzję ostateczną L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. W treści skargi skarżący nie zawarł jednak żadnych zarzutów względem zaskarżonej decyzji. Wskazał jedynie, że rozstrzygnięcie to jest dla niego krzywdzące. Odpowiadając na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec lakonicznej treści skargi wypada na wstępie zaznaczyć, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów (bądź ich braku) i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego. Rozpoznając skargę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest niewykończony budynek mieszkalny o wymiarach 14,30 x 7,50 m i wysokości 13 m, realizowany przez [...] i M. małż. R. na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w J.. Z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji wynika, że budowa tego budynku została rozpoczęta w 1991 r. i dotychczas nie została zakończona w stopniu umożliwiającym jego użytkowanie. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w czasie przystąpienia do realizacji spornego budynku mieszkalnego, jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek taki w odniesieniu do wszelkiego rodzaju robót budowlanych, za wyjątkiem rozbiórek, określał bowiem art. 28 ust. 1 obowiązującej w owym czasie ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W toku postępowania inwestorzy nie wylegitymowali się natomiast stosownym pozwoleniem na budowę powyższego budynku, wobec czego organy nadzoru budowlanego zasadnie zakwalifikowały ten obiekt jako samowolę budowlaną. Do odmiennego wniosku nie może bowiem prowadzić załączona do akt sprawy decyzja Burmistrza J. z 30 października 1984 r. znak: [...], udzielająca M. R. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w J.. Konfrontacja ustaleń dotyczących kształtu i charakteru budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy, powziętych przede wszystkim w wyniku dokonanych 23 sierpnia 2016 r. oględzin, z cechami budynku inwentarskiego określonymi w powyższej decyzji z [...] r. oraz w jej załącznikach, jednoznacznie bowiem wskazuje na brak tożsamości tych obiektów. Budynki te różnią się nie tylko pod względem przeznaczenia, lecz również pod względem podstawowych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, kubatura, a także pod względem usytuowania w obrębie działki nr ewid.[...], co wynika z zestawienia szkicu sytuacyjnego załączonego do protokołu oględzin (k. 104 akt adm.) z planem sytuacyjnym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z 30 października 1984 r. (k. 80 akt adm.). Z powyższych względów nie sposób uznać, że budynek mieszkalny będący przedmiotem zaskarżonej decyzji został zrealizowany w ramach istotnego odstąpienia – w rozumieniu art. 36a ust. 1 Pr.bud. - od warunków ww. pozwolenia na budowę. Istotne odstąpienie, o którym mowa w tym przepisie, nie może bowiem oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA: z 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2563/10, LEX nr 1219118; z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1924/06, LEX nr 510761; z 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 880/06, LEX nr 502136). Zakwalifikowanie realizowanego na działce nr ewid.[...] budynku mieszkalnego jako samowolę budowlaną, uznać zatem należy za prawidłowe. Biorąc zaś pod uwagę, że budowa tego budynku – pomimo rozpoczęcia jej jeszcze w 1991 r., tj. pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. – nie została dotychczas zakończona, zastosowanie w niniejszej sprawie – stosownie do art. 103 ust. 2 Pr. bud. a contrario – znajdował art. 48 Pr. bud. Powołany przepis reguluje kwestię samowoli budowlanej pod kątem możliwości jej legalizacji albo braku takiej możliwości, prowadzącej do zastosowania środka prawnego w postaci wydania nakazu rozbiórki. W świetle tego unormowania budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę może prowadzić do nakazania rozbiórki (art. 48 ust. 1 Pr. bud.), chyba że organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wdroży postępowanie legalizacyjne. W myśl art. 48 ust. 2 Pr. bud, jeżeli budowa obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Stosownie do ust. 3 cytowanego artykułu, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie zaś z ust. 4, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (tj. nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że realizowana przez skarżącego i jego żonę samowola budowlana nie narusza postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] marca 2004 r. w sprawie miejscowego planie zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta J., a także nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym dostosowanie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji organ ten wdrożył postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z [...] lutego 2017 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie spornego budynku oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2017 r., dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że ani skarżący, ani jego żona nie skorzystali z możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej, albowiem nie wykonali oni w wyznaczonym terminie (jak i po jego upływie) obowiązku nałożonego powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Podkreślić nadto należy, że w trakcie biegu tego terminu inwestorzy nie zwracali się do organu o jego przedłużenie, jak również po jego bezskutecznym upływie, nie składali wniosku o jego przywrócenie. W tej sytuacji – w świetle art. 49 ust. 4 Pr. bud. – organ pierwszej instancji zobligowany był do nakazania rozbiórki powyższej samowoli budowlanej, co też w sposób prawidłowy uczynił decyzją z [...] r., utrzymaną następnie w mocy zaskarżoną decyzją. Podsumowując stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego dokonały w niniejszej sprawie wszystkich niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, a także dokonały właściwej subsumpcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Uzasadnienia wydanych decyzji spełniają przy tym wymogi ustawowe, są kompletne, logiczne i zrozumiałe co do motywów, którymi kierowały się organy. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18).