II SA/Lu 720/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...]w sprawie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2006 r. J. W. z domu P., wystąpiła do Starosty z żądaniem zwrotu nieruchomości położonej w Z. przy ul. S., oznaczonej obecnie jako działka nr 28, ark. ew. 53, przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do prowadzenia przedmiotowej sprawy w zakresie w/w wniosku. Decyzją z dnia [...] Starosta w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji wyjaśnił, iż J. W. z domu P., była właścicielką działki położonej w Z. przy ul. P. o powierzchni 1940 m², oznaczonej jako działka nr 35, w obrębie 112, której prawo własności było ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w Z. Działka ta na podstawie decyzji z dnia [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w zamian za oddaną w nieodpłatne użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz J. P. działkę położoną w Z. przy ul. A. Z. o pow. 325 m² mającą urządzoną księgę wieczysta KW nr [...]. W związku z tym, że zamiana była nieekwiwalentna, J. P. przyznano i wypłacono odszkodowanie z tytułu zamiany w wysokości 29070 zł (przed denominacją). Organ wyjaśnił ponadto, że zamiany dokonano na wniosek właścicielki w związku z przeznaczeniem działki nr 35 pod budownictwo o wysokiej intensywności i brakiem możliwości uzyskania przez właścicielkę pozwolenia na budowę na tej działce. Obecnie właścicielem przejętej działki jest Miasto Z., natomiast działka zamienna oddana w użytkowanie wieczyste J. P., została przez nią zbyta na rzecz osób fizycznych umową sprzedaży z dnia 20 grudnia 1983 r. Rep. A. nr 2884/83 i aktualnie stanowi własność tych osób. W ocenie organu I instancji obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów powołanych w decyzji z [...], a więc brak jest podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego, dlatego też wszczęte na wniosek J. W. postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ administracji wyjaśnił, że nawet gdyby w sprawie wystąpiły materialnoprawne przesłanki uzasadniające zwrot przejętej nieruchomości, to nie byłby on możliwy ze względu na fakt zbycia przez wnioskodawczynię działki zamiennej, bowiem przepis art. 140 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku nadania nieruchomości zamiennej, uzależnia zwrot nieruchomości wywłaszczonej od zwrotu przez byłego właściciela tej nieruchomości zamiennej. Od decyzji Starosty odwołała się J. W., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca podniosła zarzut naruszeniem art. 105 § 1 kpa, art. 7 kpa, 9 kpa i art. 136 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia ustawy, które zostały wskazane w decyzji z [...], a więc są przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości. J. W. zarzuca ponadto, że organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do okoliczności, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnia również, że zbyła wprawdzie działkę zamienną, ale w związku z nieekwiwalentnym charakterem zamiany, powinna otrzymać zwrot części przejętej nieruchomości. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżącą decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeni, zaś ust. 4 tego przepisu stanowi, że ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art.113 ust. 3 powołanej ustawy, a więc do części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Organ odwoławczy wskazuje jednocześnie, iż art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych enumeratywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Wszystkie ustawy wymienione w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] zostały m.in. wymienione w przepisie art. 216, jednakże ich zakres zastosowania został ograniczony do przypadków tam wskazanych. Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, że przejęcie i zamiana nieruchomości dokonane na podstawie decyzji z dnia [...] nie było wywłaszczeniem, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym stronie nie służy roszczenie o zwrot tak przejętej nieruchomości. Brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zaś stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wobec powyższych ustaleń, w sprawie nie ma znaczenia ocena, czy istnieje możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wobec zbycia nieruchomości zamiennej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. W. zarzucając decyzji Wojewody z dnia [...] naruszenie art. 137 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 105 § 1 kpa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Skarżąca nie zgadza się z wykładnią przepisów dokonaną przez organ odwoławczy. Jednocześnie podnosi, że nawet w przypadku wykładni, że konkretna nieruchomość nie mieści się w katalogu nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, lecz do wydania decyzji o odmowie zwrotu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W związku z wnioskami skarżącej o przedstawienie sprawy Trybunałowi Konstytucyjnemu należy powiedzieć, że zdaniem Sądu, wobec ustabilizowanego orzecznictwa nie zachodzi tego rodzaju potrzeba. Podkreślić należy, że sam Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01) stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny przyjmuje do wiadomości, że rozumienie art. 216 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustabilizowało się w orzecznictwie sądowym. Wyklucza to możliwość poszukiwania przez Trybunał Konstytucyjny własnej wykładni tego przepisu. Badając sprawę stwierdzić należy, że istotą sporu pomiędzy stronami jest zagadnienie interpretacji art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W sprawie przedmiotowa decyzja z dnia [...] została wydana na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21, art. 23 ust.1, art. 42 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r., Nr 22, poz. 159); art. 8 pkt 1, art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) oraz art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192). Przepis art. 216 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III (tj. zwroty wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W związku z odmienną interpretacją przez strony art. 216 cytowanej ustawy, należy powiedzieć, że zarówno w literaturze jak i orzecznictwie sądowym, przyjmuje się, że w związku z enumeratywnym charakterem wyliczenia ustaw i jednego przepisu ustawy, zawartego w art. 216 powołanej ustawy, nie ulega wątpliwości, że normy prawne zawarte w tym przepisie mają charakter wyjątkowy i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (por. T. Woś: Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, str. 196 - 197). Nie można uznać twierdzenia skarżącej, że art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, jest tożsamy z podstawą przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, o której mowa w treści art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co prowadziłoby do możliwości zastosowania art. 216 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie przejęcie i zamiana nieruchomości dokonana na podstawie decyzji z dnia [...] nie była wywłaszczeniem, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji prawnej i faktycznej występującej w sprawie, skarżącej nie służy roszczenie o zwrot przejętej nieruchomości w związku z przepisami art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ przyjął, że wobec braku roszczenia istnieje bezprzedmiotowość postępowania i to postępowanie umorzył na podstawie art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ powinien wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, a nie decyzją umorzyć postępowanie, to należy powiedzieć, że sprawa ta jest sporna w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie i istnieją poglądy odmienne (por. M. Wolanin: Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami – omówienie zasadniczych zmian, cz. I., Monitor Prawniczy 4/2000, s. 207; T. Woś: Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, str. 205). W tej sytuacji nie można uznać, że umorzenie postępowania przez organ administracji powinno stanowić przesłankę uchylenia decyzji przez Sąd Administracyjny. Z tych względów skargę, jako niezawierającą uzasadnionych podstaw, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 2002 r., Nr 153, poz.1270 z późniejszymi zmianami).