II SA/Lu 722/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowanego obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] II. przyznaje [...] M. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2007 r. umarzającą postępowanie w sprawie użytkowania studni znajdującej się na działce nr ewid. 495, w miejscowości W. B., gmina B. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż decyzją z dnia 12 czerwca 2007 r. organ pierwszej instancji umorzył – jako bezprzedmiotowe – postępowanie w sprawie użytkowania studni jako zbiornika na nieczystości ciekłe przez S. T. na działce nr 495 w W. B. Organ pierwszej instancji w toku oględzin w dniu 11 października 2006 r. i 5 kwietnia 2007 r. ustalił, iż na działce nr 495 usytuowana jest studnia z kręgów betonowych o głębokości lustra wody ok. 13 m. Podczas oględzin stwierdzono, że woda znajdująca się w studni jest przejrzysta i nie nosi śladów zanieczyszczeń, zaś wokół studni brak jest wykopów, które mogłyby świadczyć o wykonaniu przyłącza kanalizacyjnego do tej studni. Z oświadczenia inwestora wynikało, że studnia użytkowana była zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ścieki sanitarne z budynku mieszkalnego nie były nigdy odprowadzane do studni. Inwestor opracował ponadto ocenę techniczną w sprawie wykonanej w budynku mieszkalnym instalacji wodno-kanalizacyjnej i wystąpił z wnioskiem do właściwego organu w sprawie budowy zbiornika szamba. Natomiast właściciel sąsiedniej działki C. B. oświadczył, że domaga się, by inwestor wybudował szambo na swojej działce, a studnię użytkował zgodnie z przeznaczeniem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, opierając się na powyższych ustaleniach, stwierdził, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania studni na szambo i umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 stycznia 2007 r., analiza bakteriologiczna próbek wody ze studni prywatnej na działce S. T. wykazała przekroczenia ponadnormatywne określone w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz dyrektywy Rady z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, przy czym analiza bakteriologiczna próbki wody ze studni odwołującego się C. B. wykazała jedynie nieznaczne ponadnormatywne przekroczenie określone w powyższych przepisach. Organ drugiej instancji podkreślił, iż w piśmie tym Inspektor Sanitarny stwierdził, iż wyniki kontroli interwencyjnej oraz analizy laboratoryjne pobranych próbek wody nie wskazują na wykorzystywanie studni na działce nr 495 jako zbiornika do odprowadzania nieczystości. Zdaniem organu taka ocena stanu faktycznego znajduje również potwierdzenie w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2007 r., na podstawie którego należy stwierdzić, że wyniki badań liczby bakterii coli, coli termotolerancyjnych oraz enterokoków kałowych w próbce ze studni S. T. wynoszą zero, zaś w próbce ze studni odwołującego się liczba bakterii znajduje się w dolnej granicy normy, a wynik badania dotyczący enterokoków kałowych wynosi również zero. Organ drugiej instancji wskazał także, iż odległość studni na działce nr 495 od granicy z działką odwołującego się wynosi 25 m, co nie narusza § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wyjaśnił również, że sprawa wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku mieszkalnym S. T. jest przedmiotem odrębnego postępowania, a organ nadzoru budowlanego nie jest władny do wyznaczenia terminu "zakupu i wykonania szamba". Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył C. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, to jest nieustalenie dokąd są odprowadzane ścieki sanitarne z urządzeń sanitarnych zainstalowanych w budynku mieszkalnym rodziny T. Zdaniem skarżącego z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2007 r. nie wynika, wbrew temu, co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że liczba bakterii w studni S. T. wynosi zero, a w studni skarżącego liczba ta znajduje się w dolnej granicy normy. Skarżący podkreślił, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż ścieki z budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej przedostają się do jego studni (odległej ok. 50 m od studni sąsiada), z której czerpie on wodę do spożycia, a rodzina T. posiada wodę z sieci wodociągu wiejskiego i nie korzysta z studni na działce nr 495. Zdaniem C. B., zanim sąsiedzi rozpoczęli odprowadzanie ścieków do studni, woda w jego studni była czysta, a obecnie nie nadaje się do spożycia. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący twierdzi, że S. T., właściciel nieruchomości sąsiedniej dokonał samowolnie zmiany sposobu użytkowania studni z kręgów betonowych w ten sposób, że odprowadza do niej ścieki z domu i pomieszczeń gospodarczych. Zarzuca ponadto, że S. T. wykonał instalację, mającą na celu odprowadzanie ścieków w kierunku studni. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie, czy rzeczywiście - jak twierdzi skarżący – na nieruchomości S. T. wykonane zostały jakiekolwiek roboty budowlane oraz czy doszło do takiej zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, która wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy. Organ pierwszej instancji przeprowadził wprawdzie dwukrotnie oględziny, nie ustalił jednak w sposób nie budzący wątpliwości, czy na nieruchomości S. T. wykonana została instalacja, o której mówi skarżący. W czasie pierwszych oględzin w dniu 11 października 2006 r. organ ograniczył się do odnotowania w protokole, że na terenie działki "brak jest śladów wykopów świadczących o odprowadzaniu ścieków do studni" (k. 11 akt organu pierwszej instancji). Należy w związku z tym zauważyć, że brak śladów wykopów nie daje sam w sobie podstaw do ustalenia, iż instalacja nie została wykonana. Ślady wykonywanych robót budowlanych nie muszą być widoczne przez czas nieograniczony, zwłaszcza jeżeli roboty polegać miałyby na ułożeniu rur odprowadzających ścieki na określonej głębokości pod ziemią. Nie wymaga bliższego wyjaśnienia, że w takiej sytuacji sama instalacja nie byłaby w ogóle widoczna, a jej wykonanie mogłoby nie pozostawić tylko niewielkie albo nawet żadnych widocznych śladów na powierzchni ziemi. Nie bez znaczenia jest w tym przypadku także upływ czasu. W czasie drugich oględzin w dniu 5 kwietnia 2007 r. organ pierwszej instancji kwestią instalacji odprowadzającej ścieki do studni w ogóle się nie zajął (protokół – k. 47 akt organu pierwszej instancji). Organ nie przeprowadził też żadnych innych dowodów na okoliczność wykonania wskazywanej przez skarżącego instalacji. Jest przy tym poza sporem, że nieruchomość S. T., sąsiadująca z działką skarżącego, podłączona jest do sieci wodociągowej, nie posiada jednak podłączenia do sieci kanalizacyjnej, ani bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba). Twierdzenia skarżącego o istnieniu jakiegoś systemu odprowadzania ścieków nie mogą być więc uznane za całkowicie pozbawione podstaw. Dodać należy, że w trakcie oględzin w dniu 11 października 2006 r. organ pierwszej instancji zauważył, że po odkręceniu kranu w pomieszczeniu gospodarczym woda wydostaje się na zewnętrz budynku rurą PCV. Organ bliżej tej instalacji nie opisał, ponieważ jest ona przedmiotem odrębnego postępowania, niemniej jednak okoliczność ta potwierdziła częściowo twierdzenia skarżącego. W tej sytuacji wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące instalacji odprowadzającej ścieki wymagały dokładnego wyjaśnienia. Organy nie wyjaśniły także w sposób nie budzący wątpliwości, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania studni na nieruchomości S. T. Sam fakt, iż w odczuciu pracowników organu pierwszej instancji dokonujących oględzin woda ze studni nie jest zanieczyszczona, nie dawał podstawy do dokonania jednoznacznych ustaleń co do braku jakichkolwiek zmian w sposobie wykorzystywania studni. Należy bowiem zauważyć, że woda z wodociągu, po jej wykorzystaniu w gospodarstwie domowym mogłaby optycznie nie różnić się od wody ze studni, zwłaszcza jeśli przepływałaby także przez warstwę ziemi lub piasku, dzięki czemu poddana byłaby naturalnej filtracji. Nie bez znaczenia jest też ilość wody wykorzystywanej w gospodarstwie S. T. w czasie oględzin i w dniach je poprzedzających. Przesądzającego znaczenia nie mogą mieć również wyniki analiz próbek wody, wykonanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, na które powołuje się organ drugiej instancji. Przede wszystkim należy zauważyć, że wadliwe jest ustalenie organu drugiej instancji, iż w wodzie ze studni S. T. nie stwierdzono w ogóle zanieczyszczeń, w szczególności enterokoków kałowych, skoro w raporcie z badań wody nr OLB-HK. 821-9/W/07 z dnia 8 stycznia 2007 r. wyraźnie wskazano, że liczba enterokoków kałowych wynosi ponad 100 w jednostkach określonych jako jtk/100 ml, a ponadto liczba bakterii dwóch rodzajów wynosi ponad 300 w jednostkach określanych jako jtk/1 ml (k. 37 akt organu pierwszej instancji). Również w studni skarżącego stwierdzono w tym samym dniu określoną liczbę bakterii różnych rodzajów (por. raport z badań wody z dnia 8 stycznia 2007 r. nr OLB-HK.821-11/W/07). Dodać należy, że z pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 stycznia 2007 r., skierowanego do skarżącego (k. 4 akt organu drugiej instancji) wynika, iż ze studni S. T. pobrane zostały dwie próbki wody (raport nr OLB-HK. 821-9/W/07, powoływany przez organ drugiej instancji i raport nr OLB-HK. 821-8/W/07, którego brak w aktach sprawy) i obie wykazały ponadnormatywne przekroczenie bakterii. Organy administracji nie starały się jednak wyjaśnić bliżej tej okoliczności, w szczególności nie wyjaśniły, dlaczego mimo stwierdzenia ponadnormatywnego przekroczenia zanieczyszczeń, Inspektor Sanitarny zajął stanowisko, iż nie ma podstaw do uznania, że studnia wykorzystywana jest jako zbiornik nieczystości. Ponadto stwierdzić należy, że ocena, czy doszło do naruszenia norm prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie niniejszej. Organ inspekcji sanitarnej nie ma kompetencji do rozstrzygania w tej sprawie. Jego stanowisko może być tylko jednym z dowodów, podlegających ocenie organu prowadzącego postępowanie. Nie sposób ponadto nie zauważyć, że próbki wody pobrane zostały tylko raz i to w dodatku w zimie, kiedy – jak twierdzi S. T. - nie korzysta on z wodociągu (protokół oględzin - k. 11akt organu pierwszej instancji). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie nie pozwalał organom na prawidłową ocenę, czy i które normy prawa budowlanego mają w sprawie zastosowanie. W szczególności nie pozwalał na ocenę, czy na nieruchomości S. T. wykonana została instalacja odprowadzająca ścieki w kierunku studni oraz czy doszło do naruszenia norm prawa budowlanego regulujących zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tej sytuacji organy nie mogły uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.). Mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła zatem także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do przyjęcia, że w sprawie brak podstaw do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa budowlanego. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie można wykluczyć, że konieczne będzie ponowne przeprowadzenie oględzin oraz przesłuchanie świadków na okoliczność systemu odprowadzania nieczystości ciekłych z nieruchomości S. T., w szczególności na okoliczność wykonania na tej nieruchomości instalacji służącej odprowadzaniu nieczystości oraz sposobu wykorzystywania studni w sytuacji, gdy nieruchomość podłączona jest do wodociągu wiejskiego. Przedmiotem ustaleń powinna być oczywiście instalacja inna, niż opisany w protokole oględzin z dnia 11 października 2006 r. fragment rury PCV. Tylko ubocznie zauważyć należy, że brak widocznych elementów instalacji w studni lub w jej pobliżu, nie przesądza o nieistnieniu jakiejkolwiek instalacji. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych pozostaną niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dla ich wyjaśnienia organ może przesłuchać strony (art. 86 k.p.a.) Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponownie należy podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" i § 15 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).