II SA/Lu 722/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r., znak [...], orzekł o uznaniu P. J. (dalej także: "skarżący") za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 3 października 2016 r. wezwał skarżącego do osobistego zgłoszenia się do organu, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego. Pomimo skutecznego doręczenia wezwania, skarżący nie stawił się w zakreślonym terminie. W związku z tym, w dniu 6 grudnia 2016 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Ponadto skarżący został poinformowany, że w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia, może zapoznać się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie i złożyć stosowne wyjaśnienia, osobiście lub za pośrednictwem poczty. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronie, skarżący nie stawił się jednak w wyznaczonym terminie, nie złożył wyjaśnień, ani nie dołączył dodatkowych dokumentów. Jednocześnie organ wystąpił do komornika sądowego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, czy przez okres ostatnich 6 miesięcy skarżący wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Na podstawie zaświadczeń komornika sądowego z dnia 19 grudnia 2016 r., znak: [...] organ ustalił, że przez okres ostatnich 6 miesięcy skarżący nie wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% bieżąco ustalonych alimentów. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że zaistniały przesłanki uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W odwołaniu od tej decyzji skarżący stwierdził, że wbrew twierdzeniom organów nie uchyla się od płacenia alimentów. Skarżący wyjaśnił, że jest zatrudniony w wymiarze ˝ etatu, a z jego miesięcznego wynagrodzenia dokonywane są potrącenia z tytułu alimentów w wysokości 60% sumy tego wynagrodzenia. Wskazał, że w najbliższej przyszłości ulegną zwiększeniu sumy potrącane na ten cel, ponieważ zostanie on zatrudniony w wymiarze pełnego etatu. Skarżący podkreślił jednocześnie, że niezwłocznie po doręczeniu mu decyzji organu pierwszej instancji, w dniu 23 lutego 2017 r. zgłosił się do siedziby organu, gdzie przeprowadzono z nim wywiad alimentacyjny i odebrano od niego oświadczenie majątkowe. Decyzją z dnia 26 maja 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji. W skardze na decyzję Kolegium skarżący powtórzył argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzucił, iż uważa, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów zawartych w tym odwołaniu. Do skargi skarżący załączył zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie na stanowisku kierowcy w przedsiębiorstwie transportowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 9 stycznia 2018 r. skarżący wyjaśnił, że od stycznia bieżącego roku jest zatrudniony na pełen etat w dotychczasowej firmie i zarabia [...] zł brutto. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.). Należy zauważyć, że jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża – w istocie – również art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się przy tym jednolicie, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Podkreślenia wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając niniejszą sprawę, uchybiło tej zasadzie postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Wskazać należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy spełnione zostały przesłanki uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego, uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, określone w przepisach ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169 ze zm.; dalej także: "ustawa"). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przy tym istotne jest, że w myśl art. 5 ust. 3a ustawy, decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Z przepisów ustawy wynika, że wydanie wspomnianej decyzji ma negatywne konsekwencje dla dłużnika alimentacyjnego, albowiem gdy decyzja ta stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika ma obowiązek: 1) złożyć wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm.) oraz 2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, skierować wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji (art. 5 ust. 3b ustawy). Na podstawie wniosku, o którym mowa wyżej, starosta zobowiązany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 5 ustawy). Nie budzi wątpliwości Sądu, że Kolegium uchyliło się od wyjaśnienia istotnych – z punktu widzenia powołanych przepisów ustawy – okoliczności, a mianowicie ustalenia, czy istotnie skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego bądź odmówił złożenia oświadczenia majątkowego. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżący, po doręczeniu mu w dniu 14 lutego 2017 r. (k. 22 akt adm. I inst.) decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, w dniu 23 lutego 2017 r. zgłosił się do siedziby organu, gdzie przeprowadzono z nim wywiad alimentacyjny i odebrano od niego oświadczenie majątkowe (k. 24-27 akt adm. I inst.). Wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), nie odniosło się w żaden sposób do wspomnianych wyżej okoliczności, pomimo tego, że niewątpliwie miały one istotny wpływ na wynik sprawy. Oczywiste jest bowiem, że wobec faktycznego przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia przez niego oświadczenia majątkowego, odpadły wskazane w decyzji organu pierwszej instancji przesłanki do wydania decyzji o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. To oznacza, że obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy mieć przy tym na względzie, że uchybienie to niewątpliwie miało istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza zważywszy na wskazane wyżej skutki wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, zgodnie z art. 5 ust. 3b pkt 2 ustawy, upoważnia organ właściwy dłużnika do skierowania do starosty wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Z przepisu art. 5 ust. 5 ustawy wynika natomiast, że w przypadku wydania wspomnianej wyżej decyzji starosta jest zobligowany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem Sądu, oczywiste jest więc, że zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu rodzi dla niego daleko idące negatywne konsekwencje, a zatem tym bardziej wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wymaga wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Oczywiste jest bowiem, że bez prawa jazdy zatrudnienie skarżącego na stanowisku kierowcy, czyli w zawodzie, w którym skarżący ma doświadczenie zawodowe, jest niemożliwe. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że z uwagi na to, iż skarżący – jak wynika z akt administracyjnych (zob. kwestionariusz wywiadu alimentacyjnego, k. 7 akt adm. I inst.) – posiada jedynie wykształcenie podstawowe oraz nie ma dodatkowych kwalifikacji zawodowych, pozbawienie go możliwości wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, mając na uwadze sytuację na rynku pracy, mogłoby uniemożliwić mu znalezieniem jakiejkolwiek zatrudnienia, co w konsekwencji pozbawiłoby go możliwości zdobycia środków finansowych na zaspokojenie należności alimentacyjnych. Niewątpliwie zaś celem omawianych przepisów nie jest uniemożliwienie dłużnikowi alimentacyjnemu zaspokajania należności alimentacyjnych, lecz jedynie przymuszenie go do należytego spełniania swoich obowiązków w tym zakresie. Skoro więc skarżący w toku postępowania odwoławczego, jako dłużnik alimentacyjny, uczynił zadość obowiązkom określonym w art. 5 ust. 3 ustawy, polegającym na umożliwieniu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz na złożeniu oświadczenia majątkowego, to okoliczność ta nie może być uznana za prawnie obojętną dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ulega zarazem wątpliwości, jak wskazano wyżej, że powyższe uchybienie nie tylko prowadziło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania oraz przepisów ustawy, lecz również zasady dwuinstancyjności, zobowiązującej organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, mając na uwadze stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania przez organ drugiej instancji (art. 15 k.p.a.). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzją. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji, w myśl art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku.