II SA/Lu 725/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi J. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej jako: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. (dalej jako: "organ I instancji") z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] r., znak [...], organ I instancji przyznał skarżącej bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. W dniu [...] r., organ pierwszej instancji został poinformowany o wydaniu w stosunku do skarżącej decyzji przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. Inspektorat w L. dotyczących dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. Inspektorat w L. oraz decyzją tego organu z dnia [...] r. o waloryzacji emerytury, przyznano skarżącej dodatku pielęgnacyjny od dnia [...] r. Na tej podstawie ustalono, że skarżąca nie była uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia jego przyznania i wstrzymano jej wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca [...] 2017 r. Decyzją z dnia [...] r., znak [...], organ I instancji ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. i orzekł zwrot tej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego do dnia spłaty. Powyższa decyzja została utrzymana decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r., znak [...] i stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się o umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wniosku wskazała, na trudną sytuację rodzinną, materialną i zdrowotną. Wskazała, że jest osobą w podeszłym wieku (97 lat), niepełnosprawną wymagająca stałej opieki, nie chodzącą, ze znacznym stopniem niepełnosprawności, bez możliwości zarobkowania, ani uzyskania pożyczki oraz bez żadnego majątku. Wyjaśniła, że nie posiada żadnych oszczędności, a jej jedynym źródłem dochodu jest świadczenie z ubezpieczenia społecznego tytułem emerytury w wysokości [...] zł. Sama ponosi wszystkie opłaty i mieszka w lokalu udostępnionym przez dzieci. Na potwierdzenie zawartych we wniosku okoliczności przedłożono faktury szczegółowo dokumentujące ponoszone wydatki oraz dokumentację medyczną zwierającą szczegółowy opis stanu zdrowia skarżącej wraz z rozpoznanymi chorobami oraz zaleceniami lekarskimi i przyjmowanymi lekami. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił umorzenia nienależenie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, rozłożył należności na 25 rat po [...] zł każda oraz 1 ratę w wysokości [...] zł, płatne do dnia 25 każdego miesiąca począwszy od miesiąca [...] 2018 r. do [...] 2020 r. oraz umorzył w całości odsetki od kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ I instancji powołał się na treść przepisu art. 16 ust. 6-8 i art. 30 ust. 2 pkt 1, ust. 7-9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2200 ze zm.) dalej jako: "ustawa o świadczeniach" i wyjaśnił, że dochody skarżącej w postaci świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł, są na przeciętnym poziomie, natomiast ponoszone przez nią wydatki są to wydatki na podstawowe potrzeby życiowe. W ocenie organu sytuacja skarżącej nie stanowi podstawy do umorzenia należności i w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja materialna, skrajna, wyjątkowa, obiektywnie uniemożliwiająca zwrot zadłużenia. Rozłożenie nienależnie pobranego świadczenia na raty nie wpłynie na pozbawienie skarżącej funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji, bowiem raty stanowią odpowiednio 30 % i 19 % (w stosunku do ostatniej raty) jej dochodów. Odnosząc się szczegółowo do sytuacji finansowej skarżącej, wskazano że w [...] 2018 r. wydatki skarżącej wynosiły [...] zł. Wydatki te okresowo ulegają zwiększeniu w zakresie opłat za leki, a wydatki na zaspokojenie podstawowych potrzeb takich jak żywność i środki czystości wynoszą [...] zł miesięcznie. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji błędną ocenę jej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Podkreśliła, że jest w bardzo złej sytuacji zdrowotnej i wskazała szczegółowo schorzenia, na które cierpi. Z uwagi na wymienione schorzenia skarżąca jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i podejmowania decyzji oraz wymaga stałej całodobowej opieki. Jej miesięczne wydatki w całości wyczerpują dochód. Wydatki te kształtują się w następujący sposób: [...] zł czynsz, usługi opiekuńcze [...] zł, energia elektryczna [...] zł, gaz [...] zł, leki [...] zł, środki higieny i czystości ok [...] zł, wyżywienie ok. [...] zł. W załączeniu skarżąca przedstawiła faktury dokumentujące ponoszone wydatki oraz dokumentację medyczną. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że sytuacja skarżącej spełnia przesłankę określoną w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach, tj. zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny w zakresie, które umożliwiają spłatę rozłożonej na raty należności głównej oraz uzasadniają umorzenie odsetek w całości – w wypadku spłaty należności głównej. Odnosząc się do sytuacji finansowej powtórzono stanowisko organu I instancji, podkreślając, że poza zadłużeniem z tytułu nienależnie pobranych świadczeń skarżąca nie jest zadłużona. W ocenie organu odwoławczego sytuacja skarżącej nie jest dramatyczna. Korzysta ona z udostępnionego przez rodzinę mieszkania, nie ponosząc kosztów najmu i ma możliwość o wystąpienie do rodziny o alimenty. W odniesieniu do stanu zdrowia skarżącej stwierdzono, że występujące schorzenia są poważne, ale adekwatne do wieku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach, poprzez odmowę umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, podczas gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, oraz poprzez rozłożenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na zbyt wysokie raty. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że stan zdrowia skarżącej pogarsza się z każdym dniem. Całość środków pieniężnych jakimi dysponuje przeznaczane są na bieżące wydatki związane z utrzymaniem i leczeniem oraz korzysta z materialnej i niematerialnej pomocy rodziny. Wskazano, że w [...] 2018 r. skarżąca uległa wypadkowi i złamała biodro przez co już nie chodzi. Okoliczność ta jest okolicznością nową i nie była podnoszona w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do stanowiska organu odwoławczego w zakresie możliwości wystąpienia o alimenty wyjaśniono, że obowiązek alimentacyjny wobec skarżącej jest realizowany z uwagi na dostarczenie lokalu mieszkalnego i osobistą opiekę nad nią. Podkreślono, że brak umorzenia zaległości pozbawi skarżącą środków do życia oraz uniemożliwi prowadzenie normalnej egzystencji i przeżuci ciężar jej utrzymania na państwo poprzez korzystanie z pomocy społecznej. Wyjaśniono, że rozłożenie należności na raty w wysokości 30 % miesięcznych dochodów skarżącej uniemożliwi skarżącej normalną egzystencję. Wskazano, że maksymalna wysokość rat jaką jest w stanie spłacać to [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza L. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 30 ust. 9 tej ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zapada zatem w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Organ administracji ma zatem możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja tego organu może być dowolna. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach sprawia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy administracji oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia świadczeń mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają na przyjęcie, że organ odmawiając umorzenia skarżącej należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku opiekuńczego nie przekroczyły granic przysługującego mu uznania. Odmowę umorzenia należności organ odwoławczy uzasadnia uzyskiwaniem przez skarżącą stałego dochodu z tytułu świadczenia emerytalnego na przeciętnym poziomie w regionie. W ocenie organu w sytuacji materialnej skarżącej nie występuje wyjątkowa sytuacja uniemożliwiająca zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Organ odwoławczy uznał jednak, że w sytuacji skarżącej zachodzą okoliczności wskazane w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach, tj. szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny w zakresie, który umożliwia skarżącej spłatę rozłożonej na raty należności głównej oraz uzasadnia umorzenie odsetek w całości w wypadku spłaty należności głównej. Organ podkreślił, że sytuacja skarżącej nie jest dramatyczna i funkcjonuje ona w sposób finansowy samodzielnie. W ocenie sądu argumentacja organu odwoławczego – w świetle zgromadzonych materiału dowodowego nie jest przekonująca. Stwierdzić należy, że wnioski w zakresie merytorycznym decyzji, a w szczególności zawarte w jej uzasadnieniu nie są prawidłowe. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sytuacja finansowa skarżącej nie została należycie oceniona przez organ odwoławczy. Organ nie przeprowadził postępowania w tym zakresie i ograniczył się do powtórzenia ustaleń organu I instancji. W złożonym odwołaniu, przedstawione przez skarżącą miesięczne wydatki odbiegają od dokonanych ustaleń wskazanych w decyzji organu I instancji i powtórzonych w decyzji organu odwoławczego, który w żaden sposób nie odniósł się do tych wyliczeń. Co więcej, biorąc pod uwagę wyliczenia organu tj. miesięczne wydatki w łącznej kwocie [...]zł ([...] + [...] zł) stwierdzić należy, że skarżąca nie jest w stanie samodzielnie uiścić rat wyliczonych przez organ, co stoi w sprzeczności z ustaleniami organu odwoławczego o samodzielności finansowej skarżącej. Podkreślić również należy, że ustalone raty są rażąco nieproporcjonalne do uzyskanego przysporzenia. Skarżącą pobierała zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł, natomiast raty zostały ustalone w wysokości stanowiącej niemal trzykrotność kwoty zasiłku. Ponadto sytuacja finansowa skarżącej nie została oceniona w zestawieniu z jej pogarszającym się stanem zdrowia, który organ ocenił dość pobieżnie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że jest on poważny i adekwatny do wieku. Skarżąca w odwołaniu szczegółowo wskazała na jakie cierpi schorzenia załączając dokumentację medyczną oraz faktury dotyczące ponoszonych wydatków. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się szczegółowo do przedłożonej wraz z odwołaniem dokumentacji medycznej i faktur. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że wydatki skarżącej okresowo zwiększają się z tytułu wydatków na leki, to wyciągnięte z tej okoliczności wnioski, że wydatki skarżącej kształtują się na stałym poziomie uznać należy za błędne z uwagi na systematycznie pogarszający się stan zdrowia skarżącej i zwiększanie wydatków z tego tytułu. Nie sposób stwierdzić czy okoliczności wynikające z załączonej do odwołania dokumentacji zostały uwzględnione przez organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji. Okoliczność ta w sposób nie budzący wątpliwości świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie faktów jakie organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie sądu uzasadnienie decyzji w zakresie umorzenia kwoty odsetek od nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego w całości jest lakoniczne i nie wyjaśnia, dlaczego sytuacja skarżącej zdaniem organu przemawia za umorzeniem tylko odsetek, a nie przemawia za umorzeniem należności głównej. Ponadto organ odwoławczy naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 800) dalej jako: "k.p.a.". Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżąca była wzywana do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz brak jest w aktach sprawy adnotacji (art. 10 § 3 k.p.a.) o przyczynach odstąpienia przez organ od tego obowiązku. Wskazać należy, że dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca określiła swoje możliwości płatnicze, które zostały błędnie ocenione przez organ. W skardze skarżąca zadeklarowała, iż maksymalną kwotą raty jaką jest w stanie uiścić to [...] zł. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego i w zestawieniu z błędnymi ustaleniami organu w zakresie miesięcznych wydatków skarżącej świadczy o naruszeniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie uznał, że skoro skarżąca posiada rodzinę, to wniosek o umorzenie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie wiadomo jaka jest sytuacja życiowa rodziny skarżącej, czy ma ona rzeczywiście możliwości pomocy finansowej matce. Brak takich ustaleń nie pozwalał na przyjęcie, że ze względu na obowiązek alimentacyjny wobec skarżącej, sytuacja skarżącej nie należy do szczególnie trudnych, co uzasadniałoby umorzenie pobranych należności. Nie można również podzielić poglądu organów, że sytuacja skarżącej nie jest nadzwyczajna, skoro jej wydatki nie należą do wyjątkowych – są to normalne wydatki życia codziennego, jakie ponosi większość rodzin, a więc w porównaniu z innymi osobami ubiegającymi się o pomoc, jej sytuacja nie nosi cech szczególnych. Również w świetle okoliczności sprawy nie jest uzasadnione stanowisko, że sytuacji skarżącej nie można uznać za szczególną z tego względu, że jej wydatki nie mają nadzwyczajnego charakteru. O szczególnej sytuacji osoby ubiegającej się o umorzenie należności nie decyduje bowiem "szczególny" charakter wydatków, lecz wszystkie okoliczności życiowe łącznie osoby ubiegającej się o świadczenie, których łączna ocena prowadzi do wniosku, że znajduje się ona w sytuacji na tyle trudnej, że nieuwzględnienie jej wniosku narazi ją na uszczerbek koniecznego utrzymania. Należy w pełni podzielić stanowisko WSA w Łodzi, że "organy orzekające w sprawie zastosowania ulgi w zwrocie nienależnie pobranych świadczeń są obowiązane do ustalenia w każdym indywidualnym przypadku, w jaki sposób zwrot tychże świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie go tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej". (wyrok z dnia 9 października 2015 r., II SA/Łd 513/15). W sprawie niniejszej organ w ogóle nie rozważył tego, pomimo że przyznał, iż sytuacja skarżącej nie jest łatwa. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że dokonana przez organ odwoławczy ocena sytuacji skarżącej, ma cechy oceny dowolnej, a wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego nie mają uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym i tym samym przekracza granice uznania administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien wziąć pod uwagę również nowe okoliczności podnoszone przez skarżąca w skardze dotyczące jej aktualnego i pogarszającego się stanu zdrowia. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję instancji na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.". O wynagrodzeniu ustanowionego w ramach prawa pomocy adwokata orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715).