II SA/Lu 726/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wójt Gminy M. decyzją z 1 lipca 2019 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku S. i M. S. (dalej także: inwestorzy), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego do tuczu trzody chlewnej na działce nr ewid.[...] w M. . Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy, reprezentowani przez adwokat A. K., wnosząc o uchylenie tej decyzji, z uwagi na wskazane w treści odwołania naruszenia przepisów prawas. Postanowieniem z 30 września 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wskazanego wyżej odwołania, na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), stwierdziło jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że powodem takiego rozstrzygnięcia było to, iż odwołanie wniesione przez pełnomocnika inwestorów było niedopuszczalne ze względów przedmiotowych, gdyż zostało złożone przed datą doręczenia temu pełnomocnikowi decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że 24 czerwca 2019 r. adwokat A. K. złożyła do akt sprawy pełnomocnictwo do działania w niniejszej sprawie w imieniu inwestorów, a to oznacza, że po tej dacie obowiązkiem organu pierwszej instancji było doręczanie wszelkich pism kierowanych do inwestorów na adres kancelarii pełnomocnika. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy M. przesłał odpis swej decyzji z 1 lipca 2019 r. bezpośrednio inwestorom. To oznacza, zdaniem Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji nie została prawidłowo doręczona inwestorom. Uchybienie to wywołało dla nich ujemne skutki procesowe, gdyż wnieśli oni odwołanie z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach, mając na uwadze obowiązek zachowania zasady prawdy materialnej, wynikający z art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., Kolegium wskazało, że dopóki organ pierwszej instancji nie doręczy swojej decyzji pełnomocnikowi działającemu w imieniu inwestorów, dopóty ustawowy termin do złożenia przez niego odwołania nie rozpocznie biegu. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego w imieniu inwestorów przez ich pełnomocnika. Skargę na to postanowienie Kolegium złożyła Z. G. (dalej: "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 40 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że doręczenie inwestorom przez organ pierwszej instancji decyzji z 1 lipca 2019 r. było nieprawidłowe, z uwagi na ustanowienie przez nich pełnomocnika w osobie adwokat A. K., podczas gdy złożone przez nią pełnomocnictwo z 17 czerwca 2019 r. uprawniało ją do reprezentowania inwestorów tylko w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę na ww. działce [...]; - art. 33 § 3 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uwzględnienie pełnomocnictwa udzielonego przez inwestorów i rozpatrzenie odwołania wniesionego przez adwokat A. K., w sytuacji gdy nie była umocowana do reprezentowania inwestorów w niniejszym postępowaniu; - art. 134 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, pomimo tego, że odwołanie zostało wniesione po terminie oraz poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, podczas gdy nie było ku temu podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania inwestorów od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla opisanej na wstępie inwestycji. Podstawą materialnoprawną wskazanego postanowienia był przepis art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 24 czerwca 2019 r. adwokat A. K. przedłożyła do akt administracyjnych sprawy pełnomocnictwo udzielone jej w dniu 17 czerwca 2019 r. przez inwestorów M. i S. S., do reprezentowania ich jako stron "w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...] we wsi M. przed wszystkimi organami, sądami, instytucjami w postępowaniu administracyjnym, sądowym, mediacyjnym jak również do wykonywania wszelkich czynności, jakich powzięcie jest w związku z niniejszą sprawą niezbędne we wszystkich instancjach z prawem do udzielenia substytucji". W rozpoznawanej sprawie jest również poza sporem, że organ pierwszej instancji przesłał odpisy decyzji z 1 lipca 2019 r. inwestorom, jako stronom postępowania – na ich adres zamieszkania. Pod adresem tym przesyłki zostały odebrane przez M. S. 2 lipca 2019 r. Odwołanie od tej decyzji wniesione zostało w imieniu inwestorów przez adwokat A. K. 18 lipca 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a więc po upływie 14 dni liczonych od daty doręczenia decyzji stronom. W ocenie Sądu, prawidłowe było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż doręczenie decyzji Wójta Gminy M. inwestorom 2 lipca 2019 r. nastąpiło z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, a tym samym było bezskuteczne. W konsekwencji tego uchybienia, to jest wadliwego doręczenia stronom decyzji organu pierwszej instancji, nastąpiły dla nich ujemne skutki procesowe, albowiem ich pełnomocnik wniósł odwołanie od tej decyzji z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wymaga podkreślenia przede wszystkim, że organ odwoławczy, w sposób zgodny z zasadami wykładni oświadczeń woli, zawartymi w art 65 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: k.c.), ocenił treść pełnomocnictwa z 17 czerwca 2019 r. w powiązaniu z okolicznościami sprawy oraz treścią odwołania inwestorów z 18 lipca 2019 r. i doszedł do niewadliwych wniosków co do zakresu tego pełnomocnictwa, które to wnioski Sąd w pełni podziela. Wskazać trzeba, że zgodnie z zawartymi w art. 65 § 1 k.c. dyrektywami wykładni oświadczeń woli, treść pełnomocnictwa należy odczytywać tak, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało ono udzielone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Przy tym, stosując odpowiednio § 2 tego artykułu, należy opierać się nie na dosłownym brzmieniu umocowania zawartego w pełnomocnictwie, lecz należy badać, jaki był zamiar mocodawcy (mocodawców) i cel udzielonego przez niego (nich) umocowania. Niezależnie od tego, że organ administracji publicznej powinien w tym zakresie podejjmować takie działania, które z jednej strony budzić będą zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a.), z drugiej zaś strony obowiązany jest rozstrzygać na korzyść stron pojawiające się w tej kwestii wątpliwości (zgodnie z art. 7a § 1 i zarazem zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a.). W taki właśnie sposób postąpiło w niniejszej sprawie Kolegium oceniając, że z uwagi na całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, opisanemu wyżej pełnomocnictwu należy przypisać taką treść, że upoważnia ono adwokat A. K. do reprezentowania inwestorów przed organami administracji w toku całego procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego planowanej przez nich budowie budynku inwentarskiego do tuczu trzody chlewnej na działce nr ewid.[...] w M. . Zdaniem Sądu, zawartego w tym pełnomocnictwie sformułowania "w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę" nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całości zamierzenia inwestycyjnego inwestorów oraz faktu, że obowiązujące przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283) dla realizacji opisanej wyżej inwestycji wymagają również przeprowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Trzeba mieć przy tym na względzie, że z pełnomocnictwa tego wynika umocowanie do działania "przed wszystkimi organami, [...] instytucjami w postępowaniu administracyjnym", a nie tylko przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, które w świetle przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) są upoważnione do orzekania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. To oznacza, że zawarte w omawianym pełnomocnictwie sformułowanie "w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę" należy odczytywać jako obejmujące również postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, konieczne w celu uzyskania korzystnego dla inwestorów rozstrzygnięcia w zakresie pozwolenia na budowę. Trafnie więc Kolegium odwołało się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do art. 40 § 2 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W konsekwencji, jak podniósł organ, w sprawie, w której strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie decyzji administracyjnej, aby było skutecznie, musi zostać dokonane pełnomocnikowi. Skoro w postępowaniu administracyjnym w rozpoznawanej sprawie inwestorzy ustanowili pełnomocnika skutecznie, to wywoływało to określone prawem następstwa dla prawidłowości czynności procesowych podejmowanych z jego udziałem, w tym również co do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Uchybienie organu pierwszej instancji w tym zakresie rodzi też istotne konsekwencje dla oceny zachowania terminu do złożenia odwołania przez inwestorów. Bezsprzecznie bowiem fakt błędnego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji inwestorom zamiast ich pełnomocnikowi nie może uzasadniać stanowiska, jakoby dla zachowania terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, przesądzające znaczenie miała data nieprawidłowego doręczenia decyzji. W świetle powyższych rozważań za całkowicie bezzasadne uznać należy zarzuty skarżącej wyrażone w skardze i zawartą w niej argumentację. Dodatkowo wskazać trzeba, że przyjęta przez organ odwoławczy interpretacja przepisów prawa oraz dokonana przezeń ocena okoliczności faktycznych sprawy odpowiadała nie tylko duchowi zasad ogólnych postępowania wyrażonych w powołanych wyżej art. art. 7a, 8 i 81a k.p.a., ale również umożliwiła zachowanie stronom prawa do skutecznego środka odwoławczego, stosownie do art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 15 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.