II SA/Lu 727/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. Ł., T. Ł. i R. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. B. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego - chlewni z instalacjami zewnętrznymi, ze zbiornikiem na gnojowicę z płytą gnojową na działce nr ewid. 1005 położonej w miejscowości B., gm. B. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd podniósł, że organ administracji udzielając pozwolenia na budowę nie dokonał szczegółowej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie przeznaczonym pod przedmiotową inwestycję. W tym zakresie wskazał, że organ nie odniósł się do zapisów § 11 planu miejscowego określającego dopuszczalną powierzchnię zabudowy oraz określającego warunek utrzymania uciążliwości projektowanych budynków w granicach władania terenem przez dysponenta obiektu, który to wymóg dodatkowo skorelowany jest z § 9 planu miejscowego. W związku z tym Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest dokonanie analizy stosownych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności § 11 i § 9 tej uchwały. Wojewoda powtórnie rozpatrując odwołanie decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2010 r. udzielającą pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowe sprawozdanie z dotychczasowego postępowania, podkreślając następnie, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. B.. W tym zakresie podniósł, że działka inwestora położona jest na terenie oznaczonym symbolem MR - teren zabudowy zagrodowej, przeznaczonej pod siedliska rolnicze. Z § 11 ust. 1 pkt 2 wynika dopuszczalność sytuowania budynków inwentarskich pod warunkiem utrzymywania uciążliwości projektowanych obiektów w granicach władania terenem przez dysponenta obiektu. Zaś § 9 dopuszcza wyłącznie lokalizowanie na tym terenie obiektów o potencjalnej uciążliwości nie wykraczającej poza granice władania terenem przez inwestora. Przy czym przez potencjalną uciążliwość zgodnie z § 5 planu, należy rozumieć zjawiska fizyczne lub stany utrudniające życie albo dokuczliwe dla otaczającego środowiska, zwłaszcza hałas, wibracje zanieczyszczenia powietrza, powierzchni ziemi i wód. W związku tym organ odwoławczy wskazał, powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, że projektowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ nie należy nawet do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ wskazał, iż również usytuowanie przedmiotowej inwestycji zgodne jest z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ocenie organu inwestycja spełnia również warunek zachowania 40% powierzchni biologicznie czynnej działki. Ponadto organ odwoławczy dodał, że inwestycja ta nie wpłynie na sposób wykonywania prawa własności przez odwołujących (właścicieli nieruchomości sąsiednich).Nie ma przy tym podstaw by uznać, że hodowla trzody chlewnej stanowić będzie zagrożenie sanitarne. Odnośnie zaś związanych z hodowla zapachów organ wskazał, że ustawa Prawo ochrony środowiska nie wprowadziła odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami, lecz tylko przed określonymi substancjami w powietrzu. Z tych względów zapachy pomimo, że mogą być uciążliwe nie mogą być badane. Również uciążliwości akustyczne inwestycji będą nieznaczne. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że projektowany obiekt spełnia wszystkie wymagania prawa i brak jest podstaw do odmowy udzielenia zgodny na jego realizację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli E. Ł., T. Ł. oraz R. B. podnosząc, że organ nie dokonał wnikliwej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności § 9 i § 11 planu. Przede wszystkim - zdaniem skarżących - nie została zachowana wymagana powierzchnia biologicznie czynna, której jest dużo mniej niż przewidują to zasady zabudowy działki zawarte w planie miejscowym. Nie można bowiem do tej powierzchni wliczać: chodników, utwardzonej drogi dojazdowej i podwórza, oraz powierzchni nieużytków niepokrytych żadną roślinnością. Nieprawdą przy tym jest, że sady i grunty orne zajmują powierzchnię 2800m2. Nadto w ocenie skarżących projektowana chlewnia będzie obiektem uciążliwym dla właścicieli działek sąsiednich, poprzez wytwarzany hałas oraz odór obornika i gnojowicy z zawartością szkodliwych i duszących substancji. Projektowana chlewnia i chów trzody będzie także stanowić zagrożenie sanitarne, powodować zanieczyszczenie powietrza i ziemi oraz rozmnożenie gryzoni i owadów. W tych warunkach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania dotyczące merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim rozpocząć od wskazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Lu [...]/10 uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Sąd kontrolował legalność wydanego rozstrzygnięcia w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych sprawy i oceniał prawidłowość zastosowanych do nich norm prawnych. W uzasadnieniu zaś wskazał, że koniecznym stało się ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które organ przy rozstrzyganiu sprawy pominął. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem oddziaływanie orzeczenia sądu w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu. Innymi słowy Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, zobowiązany był do ponownego zbadania przesłanek materialnoprawnych, uregulowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz wydanymi na jej podstawie aktów wykonawczych z uwzględnieniem wytycznych zawartych w przywołanym wyroku Sądu. W ocenie Sądu, po dokonaniu szczegółowej oceny oraz analizy akt sprawy, należy zaaprobować stanowisko organu o zgodności zaplanowanego przedsięwzięcia z obowiązującymi przepisami prawa. W punkcie wyjścia wskazać należy, iż z mocy art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Zasada ta jest konsekwencją wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego, prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której inwestor ma tytuł prawny, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie postępowania o pozwolenie na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) na co powołują się skarżący, następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy, zwłaszcza techniczno-budowlane wprowadzają określone wymogi, m.in. co do sytuowania obiektu na działce budowlanej. Zakres badania projektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę określa zaś przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. I tak, organ administracji sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska (przedmiotowa inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia), 2) zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia z art. 12 ust. 7 co do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Elementy i treść projektu budowlanego określa zaś przepis art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidując że powinien on zawierać projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nadto, projekt architektoniczno-budowlany określa funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący podważając legalność udzielonego pozwolenia na budowę wskazują w głównej mierze na sprzeczność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej nie można jednak uznać za prawidłową. I tak przechodząc do analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bełżyce - przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Bełżycach Nr XIV/133/2003 z dnia 29 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 22 poz. 599 z dnia 17 lutego 2004 r.) zmienioną uchwałą Nr III/10/2006 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 45, poz. 1062 z dnia 15 marca 2007 r.) rozpocząć należy od wskazania, iż bezspornym jest, że działki na których planowana jest opisana wyżej inwestycja, znajdują się w planie w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem MR - "teren zabudowy zagrodowej". Do ustaleń planu dotyczących tej strefy wprowadzona została możliwość lokowania obiektów mieszkalnych, gospodarczych, inwentarskich i budowli rolniczych łącznie do 40% powierzchni działki, przy zachowaniu 40% powierzchni biologicznie czynnej i pod warunkiem utrzymania uciążliwości projektowanych obiektów w granicach władania terenem przez dysponenta obiektu (§ 11 ust. 1 pkt 2 i 6 i planu). Bezspornym zatem jest, iż plan miejscowy dopuszcza możliwość lokowania budynków inwentarskich, które co przecież oczywiste są typowym i nieodłącznym elementem zabudowy zagrodowej. Zatem ograniczenia lokowania tego typu budynków mogą wynikać jedynie z konkretnego przepisu prawa. W niniejszej sprawie jakkolwiek ograniczenia takie zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (§ 11 i § 9 planu), to nie można przyjąć, że warunki planu nie zostały przez inwestora spełnione. W szczególności nie jest uzasadniony zarzut przekroczenia przez inwestora dopuszczalnej 40% powierzchni zabudowy działki. Mianowicie jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka inwestora nr 1005 posiada powierzchnię 4300m2, tym samym dopuszczalna powierzchnia zabudowy działki nie może przekraczać 1720 m2 (4300x40%=1720). Natomiast jak wynika z ustaleń Sądu powierzchnia zabudowy budynków istniejących i projektowanych oraz projektowanych dojazdów i chodników wynosić będzie 987 m2 (512 m2 – budynki istniejące, 168 m2 – projektowany budynek inwentarski, 77 m2 – projektowana płyta gnojowa, 230 m2 – projektowane dojazdy i chodniki), co stanowi 22,95% całości powierzchni działki. Wymóg zachowania dopuszczalnej powierzchni zabudowy został zatem spełniony. Spełniony jest również wymóg zachowania 40% powierzchni biologicznie czynnej działki, przez co należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie (§ 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Jest to bowiem oczywiste jeśli zważyć samo to, że grunty orne oraz sad zajmują powierzchnię 2800 m2 całości działki nr 1005, które to tereny z pewnością odpowiadają przywołanej definicji powierzchni biologicznie czynnej. Pozbawione podstaw prawnych są również twierdzenia skarżących, że projektowany budynek będzie obiektem uciążliwym, którego oddziaływanie wykraczać będzie poza granice działki inwestora. Przede wszystkim należy wskazać, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, w szczególności określające stosowne odległości jakie muszą być zachowane przy realizacji tego typu inwestycji. Kwestia ta zresztą została przesądzona prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 27 kwietnia 2011 r., co wiąże organ ponownie rozstrzygający sprawę oraz Sąd zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również sami skarżący nie podnoszą zarzutu wadliwego usytuowania inwestycji w kontekście obowiązujących norm prawnych. Z treści skargi, jak i odwołań zdaje się wynikać, że skarżący uciążliwości spornego obiektu upatrują w tym, że z powstaniem budynku jakim jest chlewnia wiążą się hałas oraz nieprzyjemne zapachy wychodzące poza granice działki inwestora. W tym zakresie Sąd nie kwestionuje dolegliwości zapachowych i akustycznych jakie może spowodować u skarżących realizacja rzeczonego projektu budowlanego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że w zasadzie każda realizacja jakiejkolwiek inwestycji niesie za sobą ryzyko pewnych utrudnień i uciążliwości dla osób zamieszkałych w jej pobliżu. Tym bardziej budowa budynku inwentarskiego z uwagi na specyficzny charakter tego przedsięwzięcia, może również być przyczyną pewnego dyskomfortu dla osób egzystujących w niedalekim otoczeniu. Ten dyskomfort nie może jednak być w ocenie Sądu czynnikiem uniemożliwiającym realizację tego typu inwestycji dodatkowo na obszarze do tego przeznaczonym. Skarżący muszą wiedzieć, że ochrona uzasadnionych inwersów właścicieli nieruchomości sąsiednich ograniczona jest wyłącznie zasięgiem obowiązujących przepisów prawa. O przekroczeniu granic tej ochrony można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Innymi słowy właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r. II OSK 672/05, niepubl.). W zakresie uciążliwości jakie mogą pojawić się w związku z funkcjonowaniem spornego obiektu, warto podnieść, że podczas postępowania w kwestii wydania pozwolenia na rozbudowę budynku, nie mogły być przedmiotem analizy zdarzenia mogące potencjalnie wystąpić w przyszłości. W związku z tym takie zagadnienia jak przedostawanie się szkodliwych substancji do gleby i powietrza oraz wytwarzanie ponadnormatywnego hałasu przez urządzenia obiektu mogą być badane przez kompetentne do tego organy wyłącznie na etapie użytkowania obiektu. Organ architektoniczno-budowlany ocenia jedynie przedstawioną mu dokumentację opisującą przyjęte do realizacji rozwiązania techniczne pod względem obowiązujących przepisów prawa i nie ma kompetencji do formułowania ocen dotyczących przyszłego użytkowania obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Do tego powołane są odpowiednie organy nadzoru budowlanego bądź w pewnym zakresie służby sanitarne. Przy ocenie uciążliwości przedmiotowej inwestycji nie można również pominąć, że inwestycji tej z uwagi na zaprojektowaną dopuszczalną obsadę trzodą chlewną (21,56 DJP) nie można zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze czy też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji do przedsięwzięć dla których wymagane jest sporządzenie raportu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, poprzedzonej przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustawodawca nie zaliczył spornej inwestycji do kategorii uciążliwych wymagających szczególnego dodatkowego postępowania administracyjnego przy jej realizacji ze względu na możliwość naruszenia interesów osób trzecich, których to jak wskazano wyżej nie dotyczy subiektywnie pojmowany dyskomfort. Skarżący nie wykazali, że charakter projektowanej inwestycji, mimo, iż przepisy nie przewidują dla niej wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, może powodować skutki opisane w skardze. Na zakończenie należy dodać, że kwestia generowania w przyszłości niedopuszczalnych immisji mogłaby być ewentualnie badana w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego przez sąd powszechny. W niniejszej sprawie Sąd nie jest władny oceniać, czy funkcjonowanie chlewni wraz z infrastrukturą będzie przekraczać przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Podobnie nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy kwestia ewentualnego wpływu spornej inwestycji na wartość rynkową nieruchomości skarżących. To mogłoby być jedynie podstawą ewentualnych roszczeń cywilnych. Ubocznie należy stronom wyjaśnić, iż przedstawiona ocena prawna zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę może stracić charakter wiążący, a to wobec rozpoczęcia prac przy budowie budynku przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (na co wskazali skarżący) i wykonywaniu ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jak bowiem wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję zobowiązującą inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego organ, który udzielił pozwolenia na budowę uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Zatem w sytuacji gdy przywołana decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia 9 stycznia 2012 r. stanie się ostateczna, pozwolenie na budowę zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, a wszystkie kompetencje w zakresie dalszego postępowania z obiektem przejmą organy nadzoru budowlanego, decydując o dalszych losach spornego obiektu. Z powyższych względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.