II SA/Lu 729/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i A. małżonkom S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze budynku na działkach nr [...] i [...] w R. P. przy ul. W. – utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Starosta wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. i A. małżonkom S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze budynku na działkach nr [...] i [...] w R. P. przy ul. W . Jako przesłankę do wznowienia postępowania organ wskazał fakt, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Organ wyjaśnił, iż kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazała, że realizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego prowadzona była na podstawie błędnie opracowanego projektu zagospodarowania działki, co prowadziło do naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. P. dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej dla ulicy W . Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Starosta wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r., nr [...], ze względu na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymał to postanowienie w mocy. W dniu 12 kwietnia 2010 r. J. i A. S. przedłożyli wyjaśnienie autora projektu – arch. A. P. (pismo z dnia 11 kwietnia 2010 r.), dotyczące metodyki ustalenia linii zabudowy dla ulicy W. na podstawie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. P . Ponadto w dniu 9 czerwca 2010r. inwestorzy dołączyli kopię pisma Burmistrza Miasta z dnia [...] r., [...], informującego, że obiekt w terenie zabudowanym powinien być sytuowany w odległości co najmniej 8 m od krawędzi jezdni drogi publicznej powiatowej – ulicy W . W toku wznowionego postępowania organ pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta w zakresie części tekstowej i graficznej co do lokalizacji nowych obiektów w stosunku do drogi powiatowej – ulicy W . Analiza przedstawionego materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze na działkach nr [...] i [...] w R. P. przy ul. W., nie narusza ustaleń powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta . Zarządca drogi nr [...], to jest Burmistrz Miasta , stosownie do zapisów § 23 tabela 9 ust 3 pkt 13 lit. "a" i § 27 tabela 13 ust. 4 pkt 4 planu, uzgodnił bez uwag lokalizację przedmiotowego budynku mieszkalnego przedstawioną na projekcie zagospodarowania działki. Wobec powyższego, w ocenie organu, należało, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówić uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r., nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się dotyczących zacieniania jego działki Wojewoda wyjaśnił, iż przepisy wykonawcze do ustawy – Prawo budowlane nie normują tych kwestii. Zarzuty te nie mogą być więc przedmiotem oceny organu badającego prawidłowość projektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie oraz art. art. 6, 7, 8, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione. Skarżący podniósł, iż w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty z dnia [...] r., nr [...], narusza bezwzględnie obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Skarżący zarzucił również, iż realizacja obiektu budowlanego na podstawie powołanej decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę prowadzi do naruszenia przepisów art. 140 i art. 144 k.c., gdyż budynek ten powoduje zacienienie jego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie przepisów art. 145 – 151 k.p.a., regulujących wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. W myśl art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W świetle art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Stosownie do art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] r., nr [...], zwrócił się do Starosty o rozważenie możliwości wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i A. małżonkom S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze budynku na działkach nr [...] i [...] w R. P. przy ul. W . W piśmie tym organ nadzoru budowlanego wskazał, iż podczas czynności kontrolnych stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu – zatwierdzony powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę – błędnie wskazuje położenie nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w zapisach obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta . W świetle ustaleń tego projektu budynek wyznacza linię zabudowy w odległości 12,00 m od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej – ulicy W., a zgodnie z planem odległość ta nie może być mniejsza niż 18,00 m. W związku z tym, zdaniem PINB, w sprawie tej ujawniły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a więc zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tej sytuacji Starosta , na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wznowił z urzędu postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r., nr [...], a organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy tę decyzję. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji, iż w rozpoznawanej sprawie należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z powołanym art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jest prawidłowe. Na podstawie tego przepisu jeżeli organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem, nawet w przypadku gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie. Podstawy wznowienia postępowania wyliczone są w k.p.a. wyczerpująco, z zastrzeżeniem wyjątków przyjętych w przepisach szczególnych, a wyjście poza te podstaw jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Skoro zatem, w świetle brzmienia powołanego przepisu, organ "odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a", to nie można uznać, iż stwierdzenie przez organ, że w sprawie nie zachodzi żadna z podstaw wznowienia postępowania, uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie 149 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania oznacza odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, zaś ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania, jak wynika z art. 149 § 2 k.p.a., może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie wznowienia postępowania (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 551). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem fakt, iż Starosta powołaną wyżej decyzją z dnia [...] r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, pomimo istotnych uchybień tego projektu i z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji), nie świadczy w żadnym razie, iż w sprawie tej wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wskazane wyżej uchybienia, zarówno projektantów, jak i organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie stanowią podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 (ani żadnej innej wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a.), a więc prawidłowo organy administracji obu instancji odmówiły, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zbędne są zatem wywody zarówno organów obu instancji, które stwierdziły, iż w związku z dokonanym przez zarządcę drogi – w toku postępowania wznowieniowego – uzgodnieniem lokalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze, zgodnie z projektem zagospodarowania działki, spełnione zostały wymogi określone w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta , zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 82, poz. 1509 ze zm.). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, prawidłowo zakończonej decyzją o odmowie uchylenia powołanej decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy podkreślić, iż są one bezzasadne. Organy administracji nie mogły naruszyć powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, to jest: przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów kodeksu cywilnego, albowiem, jak wskazano wyżej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, lecz wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie należy podkreślić, iż takiego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy nie mógł mieć w szczególności fakt, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji nie w pełni odpowiada wymogom przywołanego w skardze art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.