II SA/Lu 731/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2013 r. Z. G. (dalej jako skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego .... z .... utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy .... z dnia ...., którą odmówiono skarżącej przyznania pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z usuwaniem skutków powodzi (remont budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z., gm. W.). W jej ocenie, rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej określających ramy swobodnej oceny dowodów, poprzez wadliwe uznanie, że budynek położony pod adresem Z., przeznaczony jest wyłącznie do prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy kompleks budynków położnych pod tym adresem, służy także do celów mieszkaniowych. Rażącym naruszeniem prawa była również odmowa powołania rzeczoznawcy, celem oszacowania szkód. Decyzją z dnia ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia ... Organ nie dopatrzył się jakichkolwiek wad wskazanej decyzji, które spowodowałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności. Wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji stanowił art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z regulacją tam zawartą osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Podważaną decyzją organ stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do przyznania takowego zasiłku, bowiem budynek położony pod adresem Z. nie przyczynia się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków rodziny. Skarżąca zamieszkuje bowiem pod adresem Z., gdzie korzysta z dożywotniej służebności mieszkania. Na remont tego budynku został przyznany właścicielowi (córce skarżącej) zasiłek celowy w kwocie 100.000 zł. Omawiany zasiłek nie ma natomiast charakteru typowo odszkodowawczego. Oznacza to, - jak zaznaczył organ powołując się na orzecznictwo sądowe, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy innej miejscowości, niż dotknięta żywiołem, to uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, a pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Tym samym - w ocenie organu - przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. O rażącym naruszeniu prawa nie może również przesądzać nieuwzględnienie przez organ prowadzenia działalności rolniczej na nieruchomości. Sporna decyzja dotyczyła sprawy z wniosku o przyznanie świadczenia na remont budynku mieszkalnego, a nie sprawy z wniosku o przyznanie świadczenia w związku z prowadzoną działalnością. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc dodatkowo, że sporna decyzja została wydana niezgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który obliguje organ do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji. Ponadto organ wadliwie uznał, że budynek położony w miejscowości Z. nie służył do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej oraz jej męża. Koncentrowali bowiem w nim swoje życie gospodarcze i tam prowadzili wspólne gospodarstwo domowe. Organ nie przeprowadził natomiast wymaganego przez przepisy prawa postępowania dowodowego i wydał decyzję bez pełnej wiedzy o istniejącym stanie faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... decyzją z dnia ... utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia ... W uzasadnieniu organ wskazał, że niesłuszne są twierdzenia strony o nieprzeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad taki został bowiem przeprowadzony w dniach 14 lipca 2010 r. i 2 lutego 2011 r. Następnie organ wskazał, że bezsporne w sprawie jest, że H. i Z. małż. G. umową darowizny z dnia 23 października 2003 r. podarowali położone w miejscowości Z. gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami córkom: B. G. i M. J., zaś obdarowane ustanowiły na rzecz darczyńców osobistą służebność mieszkania w dwóch izbach domu mieszkalnego. W dacie zawarcie umowy jej strony zamieszkiwały w budynku mieszkalnym jednorodzinnym pod adresem Z. Treść wywiadu środowiskowego jednoznacznie przy tym wskazuje, że wszelkie funkcje życiowe skarżąca koncentrowała w tym budynku, w którym dodatkowo była zameldowana. Powyższa okoliczność miała uzasadnienie w ustanowionym prawie dożywocia. Budynek ten oznaczony obecnie adresem Z. uległ w wyniku powodzi zniszczeniu i z tego względu B. G. jako współwłaścicielowi obiektu przyznano odszkodowanie na remont w wysokości 100.000 zł. W budynku tym nadal zameldowanie posiadają i faktycznie w nim zamieszkują Z. i H. małżonkowie G. Zdaniem organu nie można przy tym zapomnieć, że skutkiem wskazanej darowizny , to córki skarżącej , a nie ona legitymują się tytułem prawnym do budynków mieszkalnych. Skoro zatem B. G. przyznano już pomoc na remont budynku położnego pod adresem Z., brak było przesłanek do przyznania tej samej osobie pomocy na remont drugiego obiektu mieszkalnego i to niezależnie od tego, że wniosek o ową pomoc złożyła osoba nielegitymująca się doń tytułem prawnym. Stąd też nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność robót remontowych koniecznych do przeprowadzenia w budynku położonym w miejscowości Z. nie było istotne dla przedmiotowej sprawy. Na powyższą decyzję, skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na wadliwej ocenie dowodów. Zdaniem skarżącej błędem było nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co doprowadziło do ustalenia, że w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo położone pod adresem Z. służyło do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych skarżącej i jej męża, gdzie prowadzili prace na zewnątrz i wewnątrz budynku, co wiążę się z faktem, że tam również prowadzili gospodarstwo domowe. Natomiast córka B. G. prowadziła gospodarstwo położone pod adresem Z., którego jest współwłaścicielką. Nie można zatem uznać, że skarżąca prowadziła z córką wspólne gospodarstwo domowe. Za niesłuszne również skarżąca uznała stanowisko Kolegium wskazujące, iż skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez zamieszkiwanie w budynku położonym pod adresem Z. Budynek ten również został dotknięty powodzią. Nie można więc mówić, że miała zapewnione potrzeby socjalne w budynku należącym do córki. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie narusza przepisów prawa. Rozważania w sprawie rozpocząć należy od wskazania, że będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji. Zastrzec bowiem należy, że organy prowadząc w tym trybie postępowanie administracyjne obowiązane są wyłącznie do oceny czy w danej sprawie zaistniały określone prawem i powoływane przez stronę skarżącą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Określenie w ten sposób granic niniejszej sprawy jest istotne ze względu na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym (odrębnym) postępowaniem administracyjnym, istotą którego jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy rozpoznanej w trybie zwykłym co do istoty. W postępowaniu tym organ nie poddaje bowiem analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w ww. przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Postępowanie to nie może się przerodzić w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo okoliczności sprawy. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zakres postępowania nieważnościowego obrazowo określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05) wyrażając pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste (widoczne gołym okiem), a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Taki zakres omawianego postępowania wiąże się niewątpliwie z treścią art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości ostatecznych decyzji w postępowaniu administracyjnym, tj. takich, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2002 r., III SA 293/02, Biul. Skarb. 2003, nr 4, s. 30). Formułując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca powołała się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O ile pojęcie "braku podstawy prawnej" nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych, o tyle bardziej skomplikowana jest sytuacji w przypadku przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Mimo, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia, jednolicie w orzecznictwie przyjęto, że pojecie to należy zdefiniować, jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (patrz wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, opubl. ONSA z 1998 roku, nr 3, poz. 101). Z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, a jedynie takie, które powoduje, że decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymogami praworządności. W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. W ocenie Sądu ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... z dnia .... utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy ... z dnia ... którą odmówiono skarżącej przyznania pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z usuwaniem skutków powodzi (remont budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z., gm. W.) nie zawiera kwalifikowanej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotem spornej decyzji było rozstrzygnięcie w zakresie przyznania świadczenia pieniężnego przeznaczonego na usuwanie skutków powodzi jaka miała miejsce w 2010 r. w gminie W. Z uwagi na fakt, że świadczenie pieniężne tego typu, nie zostało uregulowane w sposób odrębny - jako świadczenie szczególne, przysługujące powodzianom, właściwym uregulowaniem jest art. 40 ust. 2 i 3 w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Taka też była podstawa prawna spornej decyzji. Zgodnie z jego treścią zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W tym kontekście wskazać jednak należy, iż mimo normatywnej treści przywołanych przepisów, finansowe wsparcie, którego przyznania domagała się skarżąca nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Jakkolwiek zatem poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności jego przyznania, o czym zdaje się niewiedzieć skarżąca. Adresatem tego typu pomocy mogą być bowiem wyłącznie osoby znajdujące się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Twierdzenie to wynika wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej o charakterze generalnym, których treść przy rozpatrywaniu tego typu spraw nie może być pominięta. Otóż stosownie do postanowień art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto po myśli art. 3 ust. 4 wskazanej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższe regulacje jak wskazano wyżej mające charakter zasad generalnych w połączeniu z treścią art. 40 ustawy o pomocy społecznej wskazują zatem jednoznacznie, że poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi niewątpliwie podstawę dla ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, jednakże nie przesądza o obowiązku jego przyznania. Nie jest bowiem tak, że świadczenie udzielane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej przysługuje wszystkim osobom spełniającym wymogi do jego otrzymania w postaci poniesienia szkody materialnej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową. Powyższe jasno wynika ze wskazanej wyżej zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Dlatego też istotnym elementem postępowania jest poczynienie ustaleń dotyczących faktycznej sytuacji materialnej i bytowej wnioskodawcy, jako mających istotny wpływ na dopuszczalność interwencji ze strony państwa. Pomoc społeczna nie ma na celu podwyższania standardu życia wnioskodawców, lecz jedynie zapewnienie stronie minimum koniecznych do życia warunków. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie bezsporne jest, iż na skutek powodzi zniszczeniu uległ zarówno budynek mieszkalny położony pod adresem Z. jak i budynek mieszkalny położony pod adresem Z. Bezsporne również jest, że prawo własności obydwu nieruchomości wraz z przynależnym im gruntem zostało w dniu 23 października 2003 r. darowane przez skarżącą i jej męża córkom: B. G. i M. J. w częściach po ½. Wreszcie bezsporne jest, że obdarowane ustanowiły na rzecz darczyńców osobistą służebność mieszkania w dwóch izbach domu mieszkalnego położonego na działkach nr ewid.: ...., pod adresem Z. Wójt Gminy ...decyzją z dnia ... uwzględniając skutki powodzi przyznał na rzecz córki skarżącej B. G. pomoc w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 100.000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego pod adresem Z. Oczywistym zatem jest, że skarżąca miała zabezpieczone potrzeby bytowe. Bez znaczenia przy tym jest, że budynek ten uległ zniszczeniu, co z pewnością wywołało okresowe trudności w jego użytkowaniu. Jednakże celem przyznanej pomocy finansowej było właśnie zminimalizowanie skutków powodzi. Budynek mieszkalny położony pod adresem Z. po dokonaniu niezbędnego remontu z wykorzystaniem środków publicznych oraz własnych w pełni zatem zaspakajał potrzeby mieszkaniowe skarżącej. Tym samym brak było podstaw do przyznania odszkodowania na odbudowę kolejnego budynku mieszkalnego. Jak wskazano istotą pomocy społecznej jest zapewnienie stronie minimum warunków socjalnych, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że zasiłek celowy przeznaczony na usuwanie skutków powodzi przysługuje wyłącznie na remont jednego budynku mieszkalnego, a nie wielu stanowiących własność wnioskodawcy. Jak już wskazano pomoc społeczna jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia jedynie osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają zaspokojone potrzeby życiowe. W tym kontekście nie mogła, stanowić uzasadnienia dla przyznania wnioskowanej pomocy podnoszona przez skarżącą okoliczność zamieszkiwania w budynku położonym pod adresem Z. Okoliczność ta nie podważa bowiem zasadniczego ustalenia, że skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w budynku, w którym posiada ustanowioną służebność osobistą mieszkania. Zbędnym było zatem ustalanie, na co wskazuje skarżąca, gdzie skarżąca w istocie spędzała większość czasu (notabene nie posiadając żadnego tytułu prawnego do nieruchomości położonej pod adresem Z.). Skarżąca miała bowiem nieograniczoną możliwość korzystania z budynku mieszkalnego położonego pod adresem Z., który po remoncie spełniał warunki dla zaspakajania niezbędnej potrzeby bytowej skarżącej w postaci posiadania miejsca zamieszkania. Wykracza poza zadania pomocy społecznej przeznaczanie świadczeń na rekompensowanie szkód w lokalu (budynku mieszkalnym), którego użytkowanie nie wynika z braku innego lokalu, a jedynie poprawia sytuację bytową strony, która taki inny lokal mieszkalny posiada. W takim przypadku nie chodzi już bowiem o zabezpieczenie podstaw egzystencji, a więc potrzeb mieszkaniowych, które w tym zakresie strona ma zaspokojone. W związku z powyższym Kolegium prawidłowo oceniło, że w rozpatrywanym przepadku nie wystąpiła wada kwalifikowana decyzji z dnia .... uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie dopatrując się naruszenia prawa Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej (pkt II) orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).