II SA/Lu 733/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Lu 733/12 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 603/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. P. i T. P. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu [...]/10 i przekazał sprawę do rozpoznania temu Sądowi. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 25 listopada 2009 r. M. J. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych na działce przy ul. Z.j 28 a w P.. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ ten na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzją z dnia 21 stycznia 2010 r. odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy realizacji Zakładu Fizjoterapii i Masażu "B." na działkach nr ewid. 1407 i 1408/3 w P. przy ul. Z. 28a. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przeprowadzone w dniu 22 grudnia 2009 r. oględziny, podczas których dokonano pomiarów budowanego obiektu i nie stwierdzono aby inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego uznał, iż nie zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Od decyzji tej odwołała się E. S.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2010 r., podzielając jego pogląd prawny i ustalenia faktyczne. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż w sprawie brak podstaw do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ roboty te prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia czy środowiska. Nie stwierdzono również istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – usytuowanie i wymiary realizowanego obiektu nie odbiegają od projektowanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił między innymi, że zarzuty dotyczące wydanego pozwolenia na budowę nie mogą być rozpatrzone, gdyż organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do badania zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła E. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu [...]/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie Sądu materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi w przedmiotowej sprawie art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zaś organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego w zakresie istnienia odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazały jedynie, iż odstępstwa zaistniały, lecz były nieistotne. Sąd uznał zatem, iż organy naruszyły zasady wynikające z art. 7, 77 kpa i przy ponownym rozpoznaniu sprawy ich rzeczą będzie dokonanie ustaleń oraz oceny czy wystąpiły, a jeżeli tak to jakie odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Na skutek skarg kasacyjnych wniesionych od tego wyroku przez J. P. i T. P. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania przez tutejszy Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 5 z związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Podkreślił, że pomimo pewnych różnic zachodzących pomiędzy brzmieniem tych przepisów należy przyjąć, iż oba dotyczą tej samej kwestii istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych protokołów oględzin i kontroli przeprowadzonej na budowie przez Powiatową Inspekcję Pracy oraz decyzji organów obu instancji nie wynika, aby roboty budowlane były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, co mogłoby stanowić podstawę do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie przyjął, iż skoro nie było istotnych odstępstw to były odstępstwa nieistotne, gdy tymczasem nie znalazło to potwierdzenia w materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że z pism M. J. i E. S. znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że są one przeciwne budowie prowadzonej przez J. i T. P. i co do zasady kwestionują wydaną w dniu 10 kwietnia 2009 r. decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym wyjaśnił, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę podlega ochronie jako decyzja ostateczna i zgodnie z art. 16 § 1 kpa może być wzruszona tylko w trybach nadzwyczajnych, a nie w drodze postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Sąd kasacyjny wskazał także, iż organy dokonały pomiaru budynku i jego odległości od granicy działek sąsiednich, mimo że E. S. była przeciwna takim pomiarom. Ponadto zgłoszony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzut podniesienia gruntu o około 50 cm nigdy wcześniej nie był podnoszony przez strony, gdyż nie wynika to z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przyjął bezpodstawnie, że organy nie ustaliły stanu faktycznego w sprawie, w związku z czym nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu uznając, iż sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe sąd kasacyjny uznał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd powinien rozważyć czy odmawiając wstrzymania robót budowlanych prawidłowo zrobiono to w drodze decyzji a nie postanowienia, a także czy nie należało umorzyć postępowania, skoro nie zachodziły przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyraził także pogląd, że niezależnie od tego czy właściwym aktem było tu postanowienie, czy też decyzja, nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując po raz kolejny do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż wobec przekazania przedmiotowej sprawy do rozpoznania tutejszemu Sądowi na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie w sprawie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej powoływana jako p.p.s.a. W myśl tego przepisu wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że związanie danego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem rozpoznając sprawę po raz pierwszy Sąd pierwszej instancji ocenił decyzję zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu jako naruszającą przepisy prawa, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu pierwszej instancji. Podzielając zatem ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w niniejszej sprawie należało uznać, że będąca przedmiotem kontroli decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje oddaleniem skargi. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wydania orzeczenia odmawiającego wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie Zakładu Fizjoterapii i Masażu "B.", zlokalizowanego na działkach nr ewidencyjny 1407 i 1408/3 w P. przy ul. Z. 28a, realizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 września 2009 r. znak: [..] wydanej przez Starostę P.. W ocenie Sądu na tak sformułowane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Zgodnie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. z późn. zm.) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska; 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie organ I instancji przeprowadził oględziny, podczas których w obecności stron postępowania stwierdził, iż nie występują istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie postanowieniem z dnia 24 marca 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez dokonanie pomiarów długości i szerokości realizowanego obiektu, jego odległości od granicy działek sąsiednich oraz sporządzenia szkicu usytuowania obiektu, jak również przekazania WINB projektu zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 10 września 2009 r. Przeprowadzenie postępowania pozwoliło organowi na dokonanie ustaleń, które były podstawą wydanych rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe te ustalenia, podkreślając, że z przedstawionych akt sprawy, w tym protokołów oględzin i kontroli przeprowadzonej na budowie przez Państwową Inspekcję Pracy oraz z decyzji organu I instancji i zaskarżonej decyzji nie wynika, aby roboty budowlane były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, co mogłoby stanowić podstawę do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie sądu kasacyjnego, z materiałów tych nie wynika też, aby miało miejsce nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W wydanych decyzjach w tej sprawie organy też jednoznacznie wykluczyły, aby istniały inne podstawy do wstrzymania robót budowlanych w oparciu o inne przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Podsumowując Sąd stwierdził, że organy nie odnotowały na przedmiotowej budowie żadnych odstępstw istotnych oraz nieistotnych, w związku z czym brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uznał, że organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zaś uzasadnienia orzeczeń odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa. Wydanie przez organy w sprawie niniejszej orzeczenia w formie decyzji nie jest prawidłowe, bowiem przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi wprost o postanowieniu. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 50 prawa budowlanego jest wstępem do wydania decyzji na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Natomiast gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 prawa budowlanego, właściwą drogą zakończenia postępowania jest jego umorzenie. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uchybienia te nie stanowią naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podkreślenia wymaga fakt, że w uzasadnieniu skargi zawarte zostały zarzuty, które odnoszą się do pozwolenia na budowę z dnia 10 września 2009 r. wydanego przez Starostę P.. Zarzuty te pozbawione są podstaw prawnych. Do tej kwestii odniósł się także w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając, że decyzja o pozwoleniu na budowę podlega ochronie jako decyzja ostateczna i zgodnie z art. 16 § 1 kpa może być wzruszona tylko w trybach nadzwyczajnych, a nie w drodze postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póz. zm.)