II SA/Lu 733/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania K. C. (dalej jako: skarżąca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 pkt 7, art. 9 ust. 4b i art. 23 ust. 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 554 ze zm.; dalej także: ustawa), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta H. (dalej także: organ pierwszej instancji) z [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] września 2017 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami za opóźnienie oraz żądania zwrotu tych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącej – złożonego w imieniu jej niepełnoletnich dzieci: K. B. i P. B., decyzją z [...] października 2016 r. przyznano na rzecz tych dzieci świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] października 2016 r. do [...] października 2017 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. Wobec ustalenia przez organ, że dłużnik alimentacyjny – J. B. zmarł [...] r., pismem z [...] kwietnia 2018 r. wszczęto z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie opisaną wyżej decyzją z [...] maja 2018 r. orzeczono o uznaniu za nienależnie pobrane świadczeń wypłaconych w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] września 2017 r. oraz nakazano ich zwrot, uznając, że w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b ustawy. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że śmierć dłużnika alimentacyjnego stanowi okoliczność obiektywną, skutkującą uznaniem za nienależnie pobrane świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych pomimo zaistnienia tej okoliczności. Tym samym, zdaniem Kolegium, bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje to, że skarżąca nie wiedziała o śmierci tej osoby. Ponadto organy administracji nie są uprawnione do odstąpienia w tej sprawie od nakazania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, z uwagi na trudną sytuację życiową skarżącej i jej rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji. Wyjaśniła, że wraz z dziećmi mieszka w schronisku dla bezdomnych i matek samotnie wychowujących dzieci, zaś o śmierci ojca jej dzieci nie wiedziała nie tylko ona, lecz również komornik sądowy, który w sierpniu 2017 r. wydał zaświadczenie o bezskuteczności W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że dłużnik alimentacyjny – J. B. zmarł [...] r., a skarżąca nie poinformowała o tym fakcie organu pierwszej instancji. Nie budzi zarazem wątpliwości, że śmierć osoby zobowiązanej do wypłaty alimentów wyczerpuje znamiona przesłanek przewidzianych w art. 9 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy, albowiem z chwilą śmierci dłużnika alimentacyjnego wygasa uprawnienie do pobierania alimentów, a w konsekwencji ustaje także prawo pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie bowiem z tymi przepisami świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują tzw. "osobie uprawnionej" w rozumieniu przepisów ustawy, którą jest osoba uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Skoro ojciec dzieci skarżącej – dłużnik alimentacyjny zmarł w [...] r., to od tego dnia nie przysługiwały tym dzieciom świadczenia alimentacyjne. Przedmiotem sporu jest natomiast stwierdzenie, czy w związku z tym, że – jak podnosi skarżąca – nie miała ona żadnych informacji o śmierci dłużnika alimentacyjnego, z którym od wielu lat nie mieszkała i nie utrzymywała żadnych kontaktów, organ pierwszej instancji mógł ustalić, że świadczenia wypłacone na rzecz niepełnoletnich dzieci skarżącej za okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] września 2017 r., a więc po śmierci dłużnika alimentacyjnego, stanowią świadczenia nienależnie pobrane oraz na tej podstawie zażądać ich zwrotu. Istotne jest bowiem, że wskazane przez skarżącą okoliczności, które nie były kwestionowane w toku postępowania przez organy obu instancji, świadczą bowiem o braku winy skarżącej w tym, że pomimo śmierci dłużnika jej dzieci pobierały świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wskazać należy, że w myśl art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. W świetle zaś art. 2 pkt 7 ustawy nienależnie pobrane świadczenie stanowi świadczenie z funduszu alimentacyjnego: - wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części (lit. a), - przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (lit. b), - wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia (lit. c), - wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów (lit. d), - wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję (lit. f), - wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b ustawy (lit. g). Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", odnoszącym się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Z tego powodu, przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, a "świadczenie nienależnie pobrane" jest świadczeniem pobranym przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przy tym ustawodawca w art. 2 pkt 7 ustawy nie posługuje się pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", co ma istotne konsekwencje dla wykładni tego przepisu. Oznacza to bowiem, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, obciąża jedynie tę osobę, która przyjęła świadczenie w złej wierze, a więc wiedząc, że jej się ono nie należy (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09; wyrok WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 398/09). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art. 2 pkt 7 ustawy. Z powyższego wynika zatem, że dokonując wykładni wspomnianych pojęć należy odróżniać "nienależnie pobrane świadczenia" od "świadczenia nienależnego". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1037/15; wyroki WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 782/12 i z 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 478/10). Tym samym do wydania decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane nie wystarczy ustalenie, że świadczenie zostało wypłacono mimo "ustania albo wstrzymania prawa do świadczeń". Ustalenie tych okoliczności pozwala jedynie na wniosek, że świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Natomiast dla zastosowania wskazanej przez organy podstawy prawnej (art. 2 pkt 7 lit. a ustawy) niezbędne jest wykazanie, że osoba, która to świadczenie pobrała miała lub powinna mieć świadomość tego, że świadczenie jej nie przysługiwało. Dla skutecznego postawienia stronie zarzutu nienależnie pobranego świadczenia należy wykazać, że osoba uprawniona została prawidłowo poinformowana, jakie okoliczności powodują ustanie prawa do świadczeń. "Nienależne świadczenie" traktowane jest zatem jako pojęcie obiektywne, występujące wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zauważyć przy tym trzeba, że dla należytego wyinterpretowania opisanych pojęć i regulujących je norm pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. (sygn. P 18/06, OTK–A 2008, z. 5, poz. 83), w którym wskazano cechy relewantne osób uprawnionych do pomocy w przypadku braku wypełniania obowiązku alimentacyjnego ze strony osób zobowiązanych. Trybunał Konstytucyjny wskazał mianowicie, że taką cechą powinna być bez wątpienia niemożność wyegzekwowania alimentów mimo sądowego tytułu egzekucyjnego i trudna sytuacja materialna. Kryteria te są bezpośrednio powiązane z celami świadczenia wypłacanego osobom, których podstawowe potrzeby życiowe nie są zaspokajane na skutek niepłacenia alimentów przez dłużników alimentacyjnych (najczęściej ojca/matki lub obojga rodziców). Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ pierwszej instancji w ogóle nie oceniał tej okoliczności, zaś organ odwoławczy błędnie ocenił, że nie może mieć ona wpływu na wynik sprawy. Organy obu instancji pominęły zatem całkowicie uwarunkowania aksjologiczne regulacji prawnej stosowanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym wynikające z preferencji ustawodawcy, określonych preambule ustawy. W konsekwencji tego uchybienia, organy naruszyły również ogólne zasady postępowania zawarte w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które zobowiązują te organy do wnikliwego ustalenia całokształtu istotnych okoliczności sprawy, a nadto zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) i zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.). Z tego względu decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią wskazaną wyżej ocenę prawną. Dlatego też w pierwszej kolejności organy ustosunkują się do twierdzeń skarżącej o tym, że pobierając sporne świadczenia za okres po śmierci dłużnika alimentacyjnego nie była świadoma, że on zmarł, a także – o ile uzna to za potrzebne – podejmie stosowne czynności zmierzające do weryfikacji jej oświadczeń w tej kwestii. Dopiero wówczas możliwe będzie podjęcie przez organy stosownych rozstrzygnięć, dotyczących ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą podstawy do uznania świadczeń wypłaconych skarżącej za nienależnie pobrane oraz zwrotu tych świadczeń.