II SA/Lu 733/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy" z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] r., wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu [...] r. M. R. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym córką – P. R.. Decyzją z [...] r. organ ten działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - dalej: "u.ś.r." odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Jako powód wskazał datę powstania niepełnosprawności P. R. oraz posiadanie przez skarżąca prawa do emerytury, co stanowi negatywne przesłanki do przyznania świadczenia zawarte w art. art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie wskazując, że jest samotną matką wychowującą 29 letnią córkę ze znacznym stopniem niepełnosprawności (od urodzenia), niezdolną do samodzielnej egzystencji. By móc sprawować opiekę nad córką zrezygnowała z pracy i przeszła na wcześniejszą emeryturę, co spowodowało, że nie miała możliwości wypracowania wyższej emerytury. Opieka nad córką, obecnie dorosłą już osobą to ciężka praca przez całą dobę. Córka nie mówi i nie sygnalizuje potrzeb. Bardzo niska emerytura pozwala jaj natomiast jedynie na regulowanie podstawowych opłat, nie pozostawiając środków na życie i leczenie. Następnie wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wyniki wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy uzupełnić wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i porokonstytucyjnej, w wyniku czego uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o udzielenie jej możliwości wyboru jednego ze świadczeń, przez zawieszenie pobierania emerytury na rzecz korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, co pomoże jej w dalszej opiece nad niepełnosprawną córką. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta Z.. Kolegium wskazało, że słusznie organ pierwszej instancji wskazał, że pobieranie świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowi zamknięty katalog i wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród nich ustawodawca wymienił m.in. osobę posiadająca prawo do emerytury i nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym. Przepis ten jako norma bezwzględnie obowiązująca nie pozostawia organom orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Zdaniem Kolegium, nie można zatem pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci emerytury powinna być wyłączona z zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca zastępowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącej, rozstrzygniecie Kolegium zostało wydane z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Prawidłowa wykładnia ww. regulacji winna bowiem doprowadzić do stwierdzenia, że fakt pobierania świadczenia emerytalnego nie pozbawia prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna - dokonana przez organy - wykładnia jest niezgodna z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, co znajduje potwierdzenie w judykaturze. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wskazać, że w związku z wnioskiem obydwu stron, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej - "P.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji administracyjnej, w tym zastosowanych przepisów prawa. Mianowicie okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką - P. R., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury (EWK). Zdaniem organów obu instancji, powyższa okoliczność powoduje, że zaistniała w tym wypadku podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd nie podziela zatem powyższego stanowiska organów, które opowiedziały się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Jednocześnie, Sąd podziela przywołane przez Kolegium stanowisko linii orzeczniczej sądów, która przyjmuje brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym (por. wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20). Nie oznacza to jednak brak możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia w ogóle. Mianowicie w tej sytuacji właściwym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem emerytalno - rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, czyli w realiach niniejszej sprawy emerytury. Mianowicie w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się przy tym, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet wtedy, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., akt I OPS 8/09; wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Akcentowano, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19). Jednocześnie podniesiono, że sytuacja emeryta nie różni się od sytuacji rencisty, którego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (publ. OTK-A 2019/36). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Ponadto, zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej argumentów, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2021 r. poz. 291). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Co prawda, emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, zgodnie z art. 9 k.p.a. W niniejszej sprawie organy nie tylko nie poinformowały skarżącej o takiej możliwości lecz kategorycznie ją wykluczyły, czym naruszyły art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Skarżąca natomiast w toku postępowania wnioskowała o "udzielenie możliwości zrezygnowania z wypłaty bardzo niskiej emerytury i uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego". Wspomniane oświadczenie w sposób niewątpliwy wykazało jej wolę, co do rezygnacji z przysługującej jej emerytury. Z treści tego oświadczenia jednoznacznie wynika, że strona chce uzyskać korzystniejsze dla niej świadczenie pielęgnacyjne, przy czym nie chce utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak słusznie NSA w wyroku z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20). W realiach kontrolowanej sprawy, mimo złożenia wniosku w dniu [...] r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie skarżącej będzie możliwe od miesiąca, w którym przedstawi ona organowi decyzję o zawieszeniu emerytury. Obowiązkiem organu będzie natomiast natychmiastowe poinformowanie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Podsumowując należy stwierdzić, że uniemożliwienie skarżącej złożenia wniosku o zawieszenie emerytury skutkowało przedwczesnym zastosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwczesną odmową przyznania jej świadczenia. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej i wskazań wynikających z rozważań Sądu.