II SA/Lu 735/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j.: Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm. - zwanej dalej ustawą scaleniową) - orzekł o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi S. gm. S., pow. [...] o ogólnej powierzchni 355,3234 ha, sporządzony i wykazany na mapie scalenia oraz w rejestrze pomiarowo-szacunkowym po scaleniu i wyznaczony na gruncie przez geodetę J. W. Jednocześnie organ zatwierdził zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia zawarte w protokole sporządzonym dnia [...] r., dokonał rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] oraz za grunty stanowiące współwłasność, wydzielił odrębne dla każdego ze współwłaścicieli grunty. Powyższa decyzja została ogłoszona na zebraniu uczestników scalenia i wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa, Urzędu Gminy S. i wsi S. Od powyższej decyzji odwołało się pięciu uczestników scalenia, w tym E. Sz. działający w imieniu własnym oraz syna S. Sz. Odwołujący podniósł zarzut braku wydzielenia należnego ekwiwalentu w działce syna w gospodarstwie nr [...] oraz zmniejszenie powierzchni działki z poz. spadkowej nr [...] po J. Sz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. odwołania tego nie uwzględniło i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a z akt sprawy nie wynika, by wydzielając ekwiwalenty odwołującym doszło do naruszenia przepisów ustawy scaleniowej, przez to, że strony nie otrzymały pełnego ekwiwalentu pod względem wartościowym. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %, oraz w wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3 %. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż z pozycji spadkowej po J. Sz. o pow. ogólnej 2,74 ha i wartości 218,2545 jednostek szacunkowych, wydzielono działki dla E. Sz. o pow. 1,1223 ha i wartości 88,0930 jednostek szacunkowych i dla K. S. działki o pow. 1,6045 ha i wartości 128,4267 jednostek szacunkowych. Wobec tego łącznie dla pozycji spadkowej wydzielono po scaleniu działki o pow. 2,7268 ha i wartości 216,5197 jednostek szacunkowych, a po uwzględnieniu potrąceń, ekwiwalent wynosi 213,9331 jednostek szacunkowych, co daje po wyjściu ze współwłasności dla E. Sz. 86,8913 jednostek szacunkowych i dla K. S. 127,0418 jednostek szacunkowych, co zgodne jest z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej. Niezasadny jest również - w ocenie Kolegium - zarzut niewydzielenia ekwiwalentu w gospodarstwie nr 64 syna z uwagi na zaprojektowane drogi po końcach działek, gdyż ekwiwalent ten został zaprojektowany w działce nr 220 (pozycja spadkowa) na pow. 0,20 ha, zgodnie z wnioskiem o zniesienie współwłasności. Podobnie mimo zaprojektowania dróg w działce nr 219 jej szerokość po scaleniu jest większa o 1,0 m niż przed scaleniem. Ponadto projekt scalenia zawiera wyrównanie ekwiwalentu za grunt zajęty pod drogi, a dalsza zmiana przebiegu dróg i przesunięcie ich w kierunku północnym powodowałaby konieczność likwidacji wysokich miedz. W tych okolicznościach zdaniem organu odwoławczego nie doszło do naruszenia prawa, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Powyższą decyzję E. Sz. i S. Sz. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucili jej naruszenie art. 1 i art. 8 ustawy scaleniowej polegające na naruszeniu zasady tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania oraz niewydzielenie należnego im ekwiwalentu. Zarzuty uzasadnili tym, że S. Sz. po scaleniu otrzymał tę samą działkę, lecz jedynie o mniejszej powierzchni, odjętej na rzecz wydzielonych nowych dróg, których położenie zostało bezzasadnie i z niewiadomych przyczyn przesunięte w nowe miejsce. Nie doszło przy tym do wydzielenia należnego ekwiwalentu za grunt przejęty pod drogi. Nadto skarżący podnieśli, iż nie zostali poinformowani o treści art. 8 ust. 3 ustawy scaleniowej, uprawniającym do złożenia wniosku o dopłaty pieniężne, w sytuacji braku możliwości wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej, nawet jeśli zachodzi różnica wartości szacunkowej przed i po scaleniu nieprzekraczająca 3%. Podnieśli również, iż nie zostali zawiadomieni o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i nie zostali wezwani celem okazania im tych granic, co oznacza naruszenie art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Rozpocząć należy od wskazania, co również podnoszą skarżący, iż celem scalenia gruntów - jak wynika z art. 1 ustawy scaleniowej, jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W uproszczeniu scalenie polega więc na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie wartości tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania, a także przeznaczenia. Niewątpliwym zatem jest, że procedurę scalenia gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny, których stopień skomplikowania z uwagi chociażby na obszar gruntów objętych scaleniem, ilość działek oraz uczestników scalenia jest nierzadko bardzo wysoki. Co więcej cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości dodatkowo jest skomplikowana ze względu na istniejącą często rozbieżność interesów wszystkich podmiotów biorących udział w scaleniu. Nie jest zatem zadaniem prostym stworzenie warunków do efektywniejszego wykorzystanie danego terenu z jednoczesnym stworzeniem zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek i zarazem uwzględnienie interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Dlatego też organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają z pewnej swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle jednak w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W związku z tym na potrzeby niniejszego postępowania wskazać należy, że kontrola decyzji zawierającej element uznaniowy ogranicza się do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia o danej treści oraz czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Innymi słowy Sąd obowiązany jest ustalić czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa regulującego materię scalania gruntów i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Poza zakresem kognicji Sądu jest ocena zaskarżonego aktu w oparciu o zarzuty poczucia pokrzywdzenia strony wydaną decyzją lub tym podobne. Poddając takiej kontroli procedurę przeprowadzania postępowania scaleniowego rozpocząć należy od wskazania, iż postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte w dwojakim trybie, albo na wniosek uczestników postępowania albo z urzędu. Postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek właścicieli gospodarstw rolnych, których łączny obszar gruntów przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, co wypełnia przesłankę z art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej. W związku z tym Starosta postanowieniem z dnia 15 lipca 2008 r. wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych w obrębie wsi S. gm. S. Postanowienie to - na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy scaleniowej - zostało ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia w dniu 28 lipca 2008 r. oraz wywieszone w dniach od 28 lipca 2008 r. do 14 sierpnia 2008 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Następnie na zebraniu uczestników scalenia w dniu 19 sierpnia 2008 r. wybrano 8 osobową radę uczestników scalenia (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej) oraz poinformowano o zasadach przeprowadzenia scalenia, a także prawach i obowiązkach wynikających z ustawy scaleniowej. Na zebraniu tym uczestnicy scalenia podjęli także uchwałę określającą zasady szacunku porównawczego gruntów (przyjmując jako jednostkę szacunkową wartość punktową 1 ha gruntu według wartości bonitacyjnej i przydatności rolniczej określonej w tabeli), a następnie wyniki oszacowania gruntów ogłoszono i udostępniono do publicznego wglądu w dniach od 9 do 19 listopada 2008 r. Uwag i zastrzeżeń do opracowanego szacunku nie wniesiono. Następnie na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej Starosta upoważnił geodetów T. J. i J. W. do szacowania gruntów i opracowania projektu ich scalenia. W dniu 20 listopada 2009 r. uczestnicy scalenia podjęli uchwałę wyrażającą zgodę na dokonany szacunek gruntów. W zebraniu tym brał również udział E. Sz. oddając głos za przyjęciem uchwały. Wobec powyższego upoważniony geodeta przystąpił do sporządzenia projektu scalenia gruntów i wyznaczeniu go na gruncie, który następnie w dniu 9 grudnia 2010 r. został okazany uczestnikom scalenia. Jak wynika z protokołu zebrania, brał w nim udział również skarżący E. Sz. Na zebraniu tym właściciele gruntów zostali pouczeni, iż w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Jednakże w terminie tym żaden ze skarżących nie wniósł zastrzeżeń do sporządzonego projektu scalenia. W tych okolicznościach Starosta wydał w dniu [...] r. decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, która z zachowaniem warunków określonych w art. 28 ustawy scaleniowej weszła do obrotu prawnego. Przepis ten stanowi, że decyzję taką podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie były scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 31 marca 2011 r., co dokumentuje stosowny protokół, a następnie wywieszono ją na tablicach ogłoszeń na terenie wsi S., a także w Urzędzie Gminy S. i Starostwie. W tych okolicznościach - zdaniem Sądu - brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, iż kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. W szczególności skarżący mieli zapewnione prawo czynnego udziału w toku całego postępowania scaleniowego, mogli składać zastrzeżenia, uwagi i wnioski. Zostali zapoznani z zasadami szacunku gruntów, a następnie z treścią projektu scalenia. Jak wskazano wyżej nie złożyli żadnych zastrzeżeń, akceptując tym samym przyjęte rozwiązania dotyczące ukształtowania i przydziału nowych gruntów. Nie została również pominięta żadna przewidziana ustawą scaleniową czynność postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż również one nie zasługują na uwzględnienie. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący E. Sz. przed scaleniem uprawniony był do ½ gruntów z tytułu spadkobrania po J. Sz. nr rej. grunt. 77. Do pozostałej części z tego samego tytułu uprawniona była K. S. Z akt sprawy wynika, iż E. Sz. oraz K. S. w dniu 7 lutego 2011 r. działając na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy scaleniowej złożyli wniosek o zniesienie istniejącej między nimi współwłasności i wydzielenie za grunty stanowiące współwłasność, odrębne dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów w tej współwłasności. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie. Jak wynika z dokumentacji sprawy J. Sz. był właścicielem 7 działek o nr, nr 88, 259, 260, 317, 318, 552 i 717 o łącznej powierzchni 2,7400 ha i wartości szacunkowej 218,2545 jednostek szacunkowych. W zamian za te grunty (zgodnie z wolą spadkobierców) dla E. Sz. wydzielono 2 działki nr 68 i nr 220 o łącznej pow. 1,1223 ha oszacowane na wartość 88,0930 jednostek szacunkowych. Natomiast dla K. S. wydzielono odrębne grunty w działkach nr, nr 221, 227/1 i 371 o pow. łącznej 1,6045 ha i wartości szacunkowej 128,4267 jednostek szacunkowych. Z zestawienia wskazanych wartości wynika, iż po zniesieniu współwłasności E. Sz. i K. S. w zamian za grunty o łącznej powierzchni 2,7400 ha i wartości szacunkowej 218,2545 jednostek szacunkowych, otrzymali grunty o pow. łącznej 2,7268 ha i wartości 216,5197 jednostek szacunkowych. Bezspornym zatem jest, iż wydzielone w wyniku scalenia grunty nie przekraczają wartości dopuszczalnej różnicy między ekwiwalentem należnym, a zaprojektowanym określonej w art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Jak wskazano w przedmiotowej sprawie różnica pomiędzy wartością szacunkową wydzielonych w wyniku scalenia gruntów a wartością szacunkową działek sprzed scalenia nie przekracza 3%, co oznacza, iż skarżący otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej. Jak wynika z tabel szacunkowych równica ta dla skarżącego wynosi 1,2017 jednostek szacunkowych, a dla K. S. 1,3849 jednostek szacunkowych. Nie są zatem zasadne - wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżących - zarzuty, że przyznane im działki nie odpowiadają wartości z przed scalenia. Skarżący winien uwzględnić, iż zasadą postępowania scaleniowego jest otrzymanie przez uczestników scalenia gruntów o równiej wartości szacunkowej, a nie powierzchniowej. Może zatem zdarzyć się tak, że wartość przyznanych gruntów odpowiada prawu mimo, że ich powierzchnia jest mniejsza od tej sprzed scalenia. W postępowaniu scaleniowym istotne bowiem jest, aby grunty te były porównywalne nie pod względem powierzchni lecz pod względem wartości szacunkowej. Powyższe uwagi dotyczą również działki S. Sz. Jak wynika z akt sprawy przed scaleniem był on właścicielem 1 działki nr 316 o powierzchni 1,1100 ha i wartości szacunkowej 92,5520 jednostek szacunkowych. W zamian za ten grunt otrzymał także 1 działkę nr 219 o powierzchni 1,0680 ha oszacowanej na wartość 89,5780 jednostek szacunkowych. Utworzona w wyniku scalenia działka nr 219 to faktycznie należąca do skarżącego przed scaleniem działka nr 316, z tym, że została zmniejszona jej powierzchnia o ok. 0,0420 ha, co wynika z faktu poszerzenia dróg po obu końcach działki. Z dołączonych do akt sprawy map wynika bowiem, iż drogi te przed scaleniem miały szerokość 3,0 m natomiast w wyniku scalenia odpowiednio 6,0 m i 9,0 m. Pomimo tego, iż wyniku scalenia S. Sz. otrzymał działkę o mniejszej powierzchni, nie oznacza to jednak naruszenia prawa. Jak bowiem wskazano uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej, a nie o takiej samej powierzchni, co przed scaleniem. Wartość szacunkowa posiadanych przez niego przed scaleniem gruntów po dokonaniu potrąceń pod drogi wynosiła 90,7195 jednostek szacunkowych, natomiast po scaleniu wartość ta wynosi 89,5708 jednostek szacunkowych, co oznacza, iż strata wartości szacunkowej mieści się w dopuszczalnej różnicy 3%. Tym samym, niezasadne są zarzuty skarżących co do naruszenia art. 80 k.p.a. oraz art. 8 ustawy scaleniowej. Organy administracji obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o wyznaczeniu proponowanych granic na gruncie oraz okazania ich skarżącym. Analiza akt sprawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że sporządzony projekt scalenia gruntów został okazany uczestnikom scalenia w dniu 9 grudnia 2010 r., a widniejący w protokole z okazania projektu scalenia podpis E. Sz. (k. 28-30 akt sprawy) całkowicie temu przeczy. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu nie można zarzucić organom zarówno naruszenia procedury scaleniowej, jak i dowolności przyjętych rozwiązań. Samo niezadowolenie kilku uczestników scalenia nie oznacza, iż decyzja dotknięta jest wadą prawną. Należy bowiem pamiętać, że organy prowadzące scalenie muszą w miarę możliwości uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia. W trakcie postępowania scaleniowego nie można z natury rzeczy uwzględnić wszystkich żądań każdego z uczestników scalenia z osobna, a więc i skarżących, ponieważ byłoby to technicznie niemożliwe i naruszałoby interesy innych rolników oraz niweczyłoby cel oraz skuteczność scalenia. Typ postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy wiele podmiotów oraz który obejmuje zwykle rozległy obszar z definicji nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi naturalną przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesu ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Nie można tu mówić o występowaniu takiej relacji, jaka ma miejsce w sytuacji jednostkowej decyzji, przedmiotem której jest rozstrzygnięcie wyłącznie konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu scaleniowym decyzja w sprawie indywidualnej jest niejako elementem "decyzji ogólnej", odnoszącej się do całego obszaru scalenia. Nagromadzenie interesów indywidualnych, z natury różnych, powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Muszą być one widziane w kontekście interesu ogólnego, związanego ze wskazanym w art. 1 ustawy scaleniowej celem stworzenia korzystniejszych warunków do gospodarowania dla wszystkich uczestników scalenia. Uznając zatem, iż w sprawie niniejszej organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, skargę należało oddalić na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).