II SA/Lu 735/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, - w zakresie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. H. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z [...] r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, że wykonanie decyzji i podjęcie budowy na jego nieruchomościach, jeszcze przed zbadaniem legalności zaskarżonej decyzji, grozi nieodwracalnymi skutkami. Wybudowanie drogi jest czynnością nieodwracalną i po jej wykonaniu skarżący nie odzyska utraconych części nieruchomości. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący ponowił w piśmie procesowym z 18 września 2018 r., podnosząc, że w przypadku rozpoczęcia budowy drogi i wypłaty odszkodowania poniesie straty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. przykładowo postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04). Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. przykładowo postanowienie NSA z 1 grudnia 2015 r., II GZ 770/15). Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny merytorycznej skargi, bowiem takie działanie sądu dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu, jednak powinien uwzględniać wszystkie okoliczności, nawet nie podniesione we wniosku, o ile można je wyinterpretować na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz akt sprawy (por. postanowienie NSA z 27 stycznia 2016 r., I OZ 38/16). Oceniając żądanie skarżącego wstrzymania zaskarżonej decyzji należy brać pod uwagę z jednej strony podnoszone przezeń argumenty, w których wskazuje na niebezpieczeństwo powstania trudnych skutków wykonania zaskarżonej decyzji (wybudowanie drogi na działkach będących własnością skarżącego). Z drugiej jednakże nie można nie uwzględniać interesu publicznego, jakiemu ma służyć zaskarżona decyzja. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Co prawda nie istnieją przepisy szczególne, które wyłączają możliwość wstrzymania wykonania tego rodzaju decyzji, nie można jednak nie uwzględnić faktu, że rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych. Co więcej, w świetle przepisów ustawy, właściwy organ nadaje zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym (art. 17 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie organ I nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z powyższych względów w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, w świetle którego zbyt pochopne wstrzymywanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes publiczny. Tym samym mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie omawianego rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA z 31 stycznia 2013 r., II OZ 42/13; z 18 grudnia 2014 r., II OZ 1356/14; orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do władczej ingerencji w zakres przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że na cele realizacji inwestycji przeznaczono fragmenty nieruchomości niezabudowanych (części działek skarżącego przeznaczono pod pas drogowy). Wykonanie zaskarżonej decyzji może zatem wiązać się ze stratami po stronie skarżącego (pozbawienie własności, które może okazać się bezprawne, jeżeli sądowa kontrola potwierdzi nielegalności decyzji), jednakże straty te mają wyłącznie charakter majątkowy, a ich zrekompensowanie jest w pełni możliwe poprzez przyznanie ewentualnego odszkodowania. Nie można zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualna szkoda będzie w pełni do naprawienia poprzez świadczenie odszkodowawcze. Powyższej oceny nie zmienia podnoszony przez skarżącego argument utraty możliwości prawidłowego korzystania z pozostałej części działek. Straty tego rodzaju również są w pełni możliwe do zrekompensowania. Jeżeli po przejęciu części działek będących jego własnością, pozostała część nie będzie nadawać się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, skarżącemu będzie przysługiwać roszczenie o nabycie przez właściwego zarządcę drogi tej części nieruchomości, na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.