II SA/Lu 736/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...] WINB), po rozpatrzeniu odwołania S. i A. S. (dalej także jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta C. z [...] r., w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 10 stycznia 2018 r. na będących własnością skarżących działkach nr [...] i nr [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w C. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że został podwyższony poziom terenu o minimum 2 metry poprzez nawiezienie ziemi pomieszanej z gruzem. Ponadto wykonano ogrodzenie działek od strony ul. [...]. Na podstawie ustaleń poczynionych w toku kontroli, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia działek. W toku postępowania, w dniu 15 lutego 2018 r. przeprowadzono oględziny, które potwierdziły ustalenia dokonane podczas kontroli. Od strony ulicy wykonano ogrodzenie o długości 39,30 m i wysokości 170 cm, ze słupków stalowych z wypełnieniem z siatki (gotowych paneli ogrodzeniowych) z podmurówką z elementów prefabrykowanych. Ogrodzenia wewnętrzne o długości: od strony wschodniej - 62,40 m, od strony południowej - 18,90 m i wysokości 175 cm, wykonano w postaci siatki ogrodzeniowej mocowanej do słupków stalowych z podmurówką z elementów prefabrykowanych. Ogrodzenie zostało wykonane po październiku 2015 r. Ustalono, że skarżący uzgodnili w październiku 2015 r. lokalizację ogrodzenia od strony ulicy oraz bram wjazdowych z Zarządem Dróg Miejskich. W grudniu 2015 r. skarżący wystąpili do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. Oddział w C. o zgodę na ogrodzenie. Z informacji udzielonych na wniosek organu I instancji przez Urząd Miasta C. wynika, że sporne działki nr [...] i [...] są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r., i leżą w terenie oznaczonym symbolem E2. Rz-16 przeznaczonym pod użytki zielone, dolinę rzeki U. zaś fragment działki nr [...] leży w terenie oznaczonym symbolem Cl. MN-36 przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Powołując się na treść stosownych zapisów uchwały, Urząd stwierdził, że budowa ogrodzenia narusza ustalenia planu, w szczególności te, które ustalają zachowanie istniejącego użytkowania terenu przewidziane dla obszaru E2.RZ-16. Ponadto lokalizowanie ogrodzeń na spornych działkach jest sprzeczne z zapisami planu, z których wynika konieczność zachowania ciągłości i drożności przestrzennej głównych korytarzy ekologicznych i wentylacyjnych miasta oraz z zapisami, zgodnie z którymi tereny gruntów rolnych oznaczone symbolem RZ podlegają ochronie przed zmianą użytkowania. Organ I instancji uznał, że ogrodzenie od strony ul. [...] jest usytuowane na pograniczu terenów o różnych zapisach, zatem można zastosować do jego budowy zapisy dla obu tych terenów i niezasadne jest stwierdzenie o naruszeniu postanowień planu dotyczących zachowania ciągłości i drożności przestrzennej głównych korytarzy ekologicznych i wentylacyjnych miasta. Z kolei w terenie oznaczonym jako pas drogowy ul. [...] można lokalizować ogrodzenia zgodnie z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym. Zdaniem organu I instancji, w odniesieniu do realizacji przedmiotowego ogrodzenia inwestorzy nie byli zobowiązani do uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Uwzględniając powyższe ustalenia, PINB Miasta C., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.), decyzją z [...] r. nakazał skarżącym (inwestorom) rozbiórkę ogrodzeń wewnętrznych wybudowanych na działce nr [...]. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżących podniósł zarzuty niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także braku umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W ocenie pełnomocnika w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 48 albo 49b P.b. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wprawdzie sporna inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, ani też dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jednakże podlegała ocenie w trybie art. 50 i art. 51 P.b., w tym pod kątem zbadania, czy inwestorzy, realizując sporne ogrodzenia, nie naruszyli przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C.. Skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że ogrodzenie zrealizowane na terenie działki nr [...] narusza postanowienia planu miejscowego, należało orzec obowiązek rozbiórki. Wbrew zarzutom odwołania strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, a także o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. W przeprowadzeniu tego dowodu uczestniczył A. S., a zatem miał wiedzę, w jakiej sprawie jest prowadzone postępowanie. Dopiero po zgromadzeniu całego materiału dowodowego, a nie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, można określić, jakie przepisy będą miały zastosowanie w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik S. i A. S. zarzucił naruszenie: (1) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się, co do zgromadzonego w sprawie w sprawie materiału dowodowego; w ocenie pełnomocnika skarżącym nie podano celu postępowania i przepisów, które mają zastosowanie w sprawie; (2) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób podważający zaufanie stron do organów władzy publicznej oraz z naruszeniem ich słusznego interesu; (3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; (4) art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 48 i art. 49b P.b. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie, że wzniesienia przez skarżących spornego ogrodzenia stanowiło roboty budowlane lub budowę, do której mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, a ponadto że zainstalowanie tego ogrodzenia przez skarżących jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C.. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik podniósł, że wprawdzie skarżących zawiadamiano o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania z materiałem dowodowym, jednak czynności te były niewystarczające. Zawiadomienie było zbyt lakoniczne, aby skarżący mogli wiedzieć, o co w sprawie chodzi, biorąc pod uwagę fakt, że działki były przedmiotem oględzin organu już w 2015 r. Czynności te nie zostały sfinalizowane wszczęciem postępowania. Obowiązkiem organu było wskazanie, w jakim kierunku zmierza postępowanie dowodowe i jakie przepisy prawa materialnego w efekcie będą miały zastosowanie po zgromadzeniu w sprawie całości dowodów. Dopiero w takim przypadku, strony wiedząc, o co tak naprawdę w sprawie chodzi, mogłyby się odnieść merytorycznie do zgromadzonych w sprawie dowodów. W ocenie pełnomocnika, w sprawie nie wykazano, aby sporne ogrodzenie było obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., a zatem aby podlegało rygorom Prawa budowlanego. Do tej kwestii, podniesionej w odwołaniu, nie odniósł się organ odwoławczy, co świadczy o wadliwości uzasadnienia jego decyzji. Zdaniem pełnomocnika, sporne ogrodzenie nie narusza ustaleń planu miejscowego, gdyż nie sprzeciwia się przeznaczeniu działki. Ogrodzenie wewnętrzne w głębi działki nie jest szersze od niekwestionowanego ogrodzenia zewnętrznego, równoległego i przylegającego bezpośrednio do ul. [...]. Płynie stąd oczywisty wniosek, że ogrodzenie wewnętrzne nie stanowi żadnej dodatkowej bariery przestrzennej utrudniającej drożność korytarzy ekologicznych wzdłuż rzeki U. ponieważ rzeka ta płynie prostopadle do ul. [...], a zatem szerokość korytarza ekologicznego jest wyznaczona na terenie działki nr [...] przez szerokość ogrodzenia od tej ulicy uzgodnionego z Zarządem Dróg Miejskich w C.. W żadnym też razie ogrodzenie wewnętrzne z siatki ogrodzeniowej i od strony ul. [...] z gotowych paneli ogrodzeniowych nie utrudnia ciągłości i drożności korytarzy wentylacyjnych miasta, bowiem powietrze przez takie ogrodzenie, przepływa bez przeszkód. Pełnomocnik zwrócił także uwagę na usytuowanie spornej działki nr [...], graniczącej bezpośrednio z przebiegająca przez ul. [...] drogą krajową nr [...]. Droga ta, jako położona prostopadle w kierunku do rzeki U. stanowi przeszkodę w drożności przestrzennej wyznaczanego przez rzekę U. korytarza ekologicznego, nie będąc jednocześnie barierą korytarza wentylacyjnego miasta. Od strony południowej w niedalekiej odległości od granicy działki nr [...] są usytuowane pracownicze ogródki działkowe, których ogrodzenie od strony wschodniej bezpośrednio przylega do nadbrzeża rzeki U. . Ogrodzenie tych ogródków od tej strony zatem jest bliższe o kilkadziesiąt metrów w stosunku do rzeki, aniżeli wschodnie ogrodzenie wewnętrzne działki nr [...]. Płynie stąd wniosek, że to nie ogrodzenie wewnętrzne tej działki, zaś niekwestionowane przez nikogo ogrodzenie pracowniczych ogródków działkowych i droga krajowa nr [...] mogą stanowić przeszkody dla zachowania ciągłości i drożności wyznaczonego przez U. , głównego korytarza ekologicznego i wentylacyjnego miasta. W ocenie pełnomocnika organy nadzoru budowlanego stosują różne miary dla oceny zgodności z planem miejscowym różnych graniczących ze sobą obszarów z takim samym zbliżonym przeznaczeniem w zapisach planu. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z powszechnie przyjętą w orzecznictwie zasadą, w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przynajmniej tych, które odnoszą się do kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie. Tylko bowiem w sytuacji, gdy nie doszło do naruszeń procesowych można uznać, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i mógł stanowić podstawę prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie podziela zarzutów pełnomocnika co do wadliwości zawiadomienia o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania z materiałem dowodowym. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący nie mogli wiedzieć, co jest przedmiotem sprawy. W zawiadomieniu (k. 5 akt adm.) wyraźnie wskazano, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie budowy ogrodzenia działek nr [...] i [...] zlokalizowanych przy u. [...] w C.. Treść tego sformułowania jest jasna nawet dla laika – chodzi o kwestię zbadania legalności wykonania ogrodzenia na spornych działkach. Co więcej skarżący A. S. uczestniczył osobiście w przeprowadzeniu dowodu z oględzin, co potwierdza protokół z 10 stycznia 2018 r. (k. 27 akt adm.). Organ dopełnił również obowiązku zawiadomienia skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (k. 14 akt adm.). Nie sposób zatem zgodzić się z tezą pełnomocnika, że skarżący nie wiedzieli czego w istocie dotyczy postępowanie. W tej sytuacji zupełnie bez znaczenia pozostają podnoszone w skardze argumenty, że nieruchomości były już przedmiotem oględzin ze strony nadzoru budowlanego już w 2015 r., a czynności te nie doprowadziły do wszczęcia postępowania. Rolą Sądu jest kontrola czynności podjętych w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję, a nie wyjaśnianie przyczyn, dlaczego nie podjęto takich czynności wcześniej. Fakt oględzin przeprowadzonych w 2015 r. nie ma również znaczenia dla wiedzy skarżących co do tego, co było przedmiotem aktualnie prowadzonego postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Nie można tak interpretować obowiązku informowania stron, wynikającego z art. 9 i art. 10 k.p.a., aby organ już w momencie wszczęcia postępowania wskazał "w jakim kierunku zmierza postępowanie dowodowe i jakie przepisy prawa materialnego w efekcie będą miały zastosowanie po zgromadzeniu w sprawie całości dowodów". Kwestia podstaw prawnych rozstrzygnięcia sprawy zależy od poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, a zatem ustalanie stanu sprawy ma charakter dynamiczny, zmienia się bowiem wraz z pozyskiwaniem przez organ wiedzy o nowych faktach, istotnych dla rozstrzygnięcia, w toku kolejnych czynności wyjaśniających. Również kierunki prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmieniają się w sposób dynamiczny. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej organ ma ustalić wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy. Ocena tego, co będzie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zmienia się w toku postępowania, wraz z pozyskiwaniem nowego materiału dowodowego. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. jest zatem chybiony. W ocenie Sadu chybiony jest również zarzut błędnej kwalifikacji prawnej spornych robót. Nie ulega żadnych wątpliwości, że ogrodzenie mieści się w pojęciu budowli, a więc w szerszej kategorii obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Należy przypomnieć, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 23 z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniona jest budowa ogrodzenia. Jeśli ogrodzenie nie byłoby obiektem budowlanym, przepis ten nie miałby żadnej treści normatywnej, bo brak konieczności uzyskania pozwolenia wynikałby z faktu, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym. Podstawowym założeniem każdej interpretacji jest racjonalność ustawodawcy, wykładnia nie może prowadzić do wniosku, że ustawodawca stworzył przepis "pusty", zbędny, bo nie mający żadnej wartości normatywnej. Ponadto, przy przyjęciu argumentacji zawartej w skardze, podważającej kwalifikowanie wykonania ogrodzenia do robót budowlanych, nie da się logicznie wyjaśnić, dlaczego wymagane jest dokonanie zgłoszenia robót budowlanych w postaci wykonania ogrodzeń, których wysokość przekracza 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b.). Argumentacja skargi prowadziłaby do nieakceptowalnego z punktu widzenia racjonalnej wykładni wniosku, że ogrodzenie poniżej wysokości objętej obowiązkiem zgłoszenia nie jest już w ogóle obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. W ocenie Sądu nie ulega żadnych wątpliwości, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym (budowlą), a kwestia konieczności dochowania dodatkowych formalności związanych z jego wykonaniem (dokonanie zgłoszenia) zależy od wysokości. Zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 i 7 P.b. oraz art. 107 § 3 k.p.a. są w tej kwestii chybione. Podnoszona w skardze kwestia uzgodnienia budowy ogrodzenia od strony ulicy [...] z Zarządem Dróg Miejskich w C. jest okolicznością irrelewantną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze, budowa tego fragmentu ogrodzenia nie została zakwestionowana przez organy nadzoru budowlanego. Po drugie, rolą ZDM nie była ocena inwestycji, i to obejmującej również fragmenty ogrodzenia na pozostałych granicach działki, z punktu widzenia planu miejscowego, była to zaś kwestia kluczowa z punktu widzenia rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Przechodząc do kwestii kluczowej z punktu widzenia meritum sprawy – zgodności budowy ogrodzenia z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, należy zauważyć, że w trybie tzw. postępowania naprawczego, organy nadzoru budowlanego badają między innymi zgodność prowadzonych lub wykonanych robót budowlanych z punku widzenia przepisów odrębnych, w tym także przepisów prawa miejscowego (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 7 P.b.). Fakt, że sporne działki znajdują się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego wspomnianą wyżej uchwałą Rady Miejskiej w C. z [...] r.), jak również treść mających zastosowanie postanowień planu, są niesporne w sprawie. Spór dotyczy interpretacji postanowień planu i ich zastosowania w odniesieniu do spornego ogrodzenia. W ocenie Sądu argumenty podniesione w skardze, w tym zwłaszcza odnoszące się do umiejscowienia działek w sąsiedztwie ulicy oraz ogródków działkowych nie są w stanie podważyć podstawowych argumentów organu, wynikających z analizy zapisów w planie miejscowym. Prawidłowo organy wskazują, że budowa ogrodzenia jest sprzeczna z postanowieniami planu, które zakazują zmiany użytkowania i nakazują zachowanie istniejącego użytkowania terenu jako użytki zielone, jedynie z dopuszczeniem uzupełniającej funkcji rekreacyjnej (§ 10). Ten argument jest już wystarczający, aby uznać sprzeczność budowy spornego ogrodzenia z postanowieniami planu miejscowego. Sąd zgadza się również z argumentami organów o tym, że budowa ogrodzenia naruszała postanowienia zawarte w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. b) planu, tj. nakaz zachowania ciągłości i drożności przestrzennej głównych korytarzy ekologicznych i wentylacyjnych miasta. O ile można jeszcze zaakceptować twierdzenie skargi, że sposób wykonania ogrodzenia nie wpływa na kwestie zachowania drożności korytarzy wentylacyjnych miasta, to już niewątpliwie jego istnienia nie da się pogodzić z nakazaniem zachowania ciągłości i drożności m.in. głównych korytarzy ekologicznych miasta. Nie zmieniają tej oceny akcentowane w skardze okoliczności istnienia innych obiektów, które w ocenie pełnomocnika stanowią swoiste bariery w drożności tego korytarza, w postaci ogródków działkowych od strony południowo-wschodniej oraz ulicy [...], stanowiącej jednocześnie drogę krajową nr [...]. Należy zauważyć, że obiekty te istniały już wcześniej. Ponadto nie ulega wątpliwości, że budowa ogrodzenia wewnętrznego na spornych działkach stanowi barierę drożności korytarza ekologicznego. W konkluzji należy stwierdzić, że budowa spornego ogrodzenia zaprzecza realizacji tego celu, który znalazł odzwierciedlenie w wiążących również inwestorów postanowieniach planu miejscowego. Oceny tej nie zmienia fakt, że organy nadzoru budowlanego uznały za zgodne z postanowieniami planu ogrodzenie istniejące od strony ulicy [...]. Nie ma w tym zakresie żadnej rozbieżności w argumentacji organów. Organy zasadnie wyjaśniły, że skoro w przypadku ogrodzenia zewnętrznego zostało ono zbudowane na granicy obszarów, dla których w planie miejscowym ustalono różne przeznaczenie (z jednej strony, tereny komunikacyjne – ulica główna w sieci dróg krajowych, TDKG-II, z drugiej użytki zielone, RZ-16), oceniając zgodność tej inwestycji z planem, należy brać pod uwagę zapisy odnoszące się do obydwu obszarów. Taka argumentacja w sposób racjonalny uzasadnia inną ocenę zgodności z planem miejscowym ogrodzenia zewnętrznego, wykonanego od ulicy [...] oraz spornego ogrodzenia wewnętrznego. Kluczowym argumentem pozostaje jednak naruszenie § 10 planu poprzez niewątpliwą zmianę sposobu użytkowania działki na skutek budowy spornego ogrodzenia. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że wolność zabudowy może być ograniczana postanowieniami aktów prawa miejscowego, a działający przezornie inwestor, przed realizacją inwestycji na swojej działce musi zweryfikować jej prawną dopuszczalność. W rozpoznawanej sprawie tej przezorności po stronie skarżących zabrakło. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).