II SA/Lu 737/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia terenu działek do stanu poprzedniego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpatrzeniu odwołania S. i A. S. (dalej także jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta C. z 21 maja 2018 r., w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu działek do stanu poprzedniego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 10 stycznia 2018 r. na będących własnością skarżących działkach nr [...] i nr [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w C. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że po podwyższeniu terenu działek, które trwało od roku 2012, wykonane zostało utwardzenie terenu Na podstawie ustaleń poczynionych w toku kontroli, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia działek. W toku postępowania, w dniu 15 lutego 2018 r. przeprowadzono oględziny, które potwierdziły ustalenia dokonane podczas kontroli. Ustalono, że na działkach wykonano utwardzenie poprzez nasypanie na powierzchnię gruntu pospółki o uziarnieniu 0-22 mm, czym utworzono warstwę utwardzenia o grubości ok. 2,2 cm. Na podwyższenie terenu działki nr [...] poprzez nawiezienie ziemi zgodę wyraził Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. Oddział w C.. Z informacji udzielonych na wniosek organu I instancji przez Urząd Miasta C. wynika, że sporne działki nr [...] i [...] są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2001 r., i leżą w terenie oznaczonym symbolem [...]. [...] przeznaczonym pod użytki zielone, dolinę rzeki U. i, zaś fragment działki nr [...] leży w terenie oznaczonym symbolem Cl. [...] przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Powołując się na treść stosownych zapisów uchwały, Urząd stwierdził, że utwardzenie terenu na spornych działkach jest sprzeczne z zapisami planu, określającymi użytkowanie terenu głównie jako użytki zielone z dopuszczeniem funkcji rekreacyjnej w dolinie rzeki U. , nakazującymi zachowanie w stanie naturalnym wilgotnych torfiastych łąk w dolinie U. oraz zapisami, zgodnie z którymi tereny gruntów rolnych oznaczone symbolem RZ podlegają ochronie przed zmianą użytkowania. Organ I instancji uznał, że inwestorzy nie byli zobowiązani do uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia robót budowlanych. Jednakże ze względu na to, że utwardzenie działek narusza postanowienia planu miejscowego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.), decyzją z [...] PINB Miasta C. nakazał skarżącym (inwestorom) przywrócić teren działek nr [...] i nr [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie utwardzenia wykonanego z pospółki. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżących podniósł zarzuty niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także braku umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W ocenie pełnomocnika w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 48 albo 49b P.b. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji, że przedsięwzięcie skarżących nie wymagało pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak uszło uwadze organu I instancji, że sporne działki nie są działkami budowlanymi, bowiem z wypisu z rejestru gruntów wynika, że są to łąki i pastwiska trwałe. Ponadto z zapisów planu miejscowego wynika, że ww. działki leżą na terenie oznaczonym symbolem E2. [...] przeznaczonym pod użytki zielone, dolinę rzeki U. . Wprawdzie część działki nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolem Cl. [...], jednak nie jest to część utwardzona. Skoro utwardzenie powierzchni gruntu tylko na działkach budowlanych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to utwardzenie powierzchni gruntu na działkach o innym przeznaczeniu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy pozwolenia takiego nie uzyskali wobec tego dokonując utwardzenia ww. działek dopuścili się samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie prawidłowo wszczęto postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 P.b., w którym należało zweryfikować zgodność przedsięwzięcia m.in. z przepisami planu miejscowego. Skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że utwardzenie spornych działek narusza postanowienia planu miejscowego, nie było możliwości zalegalizowania robót budowlanych i należało orzec obowiązek usunięcia utwardzenia wykonanego z pospółki. Wbrew zarzutom odwołania strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, a także o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. W przeprowadzeniu tego dowodu uczestniczył A. S., a zatem miał wiedzę, w jakiej sprawie prowadzone jest niniejsze postępowanie. Dopiero po zgromadzeniu całego materiału dowodowego, a nie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, można określić, jakie przepisy będą miały zastosowanie w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik S. i A. S. zarzucił naruszenie: (1) art. 10 §1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się, co do zgromadzonego w sprawie w sprawie materiału dowodowego; w ocenie pełnomocnika skarżącym nie podano celu postępowania i przepisów, które mają zastosowanie w sprawie; (2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; (3) art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżących; (4) art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 48 i art. 49b P.b. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie, że wyrównanie przy użyciu pospółki spornych działek stanowi robotę budowlaną, do której maja zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, a nadto, że wykonanie tej roboty było sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C.; (5) art. 49b ust. 2 P.b. poprzez zaniechanie nałożenia na skarżących obowiązku przewidzianego przez ten przepis postępowania legalizacyjnego. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik podniósł, że wprawdzie skarżących zawiadamiano o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania z materiałem dowodowym, jednak czynności te były niewystarczające. Zawiadomienie było zbyt lakoniczne, aby skarżący mogli wiedzieć, o co w sprawie chodzi, biorąc pod uwagę fakt, że działki były przedmiotem oględzin organu już w 2015 r. Czynności te nie zostały sfinalizowane wszczęciem postępowania. Obowiązkiem organu było wskazanie, w jakim kierunku zmierza postępowanie dowodowe i jakie przepisy prawa materialnego w efekcie będą miały zastosowanie po zgromadzeniu w sprawie całości dowodów. Dopiero w takim przypadku, strony wiedząc, o co tak naprawdę w sprawie chodzi, mogłyby się odnieść merytorycznie do zgromadzonych w sprawie dowodów. W ocenie pełnomocnika, organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał utwardzenie spornych działek za roboty budowlane. Ponadto organ odwoławczy pogorszył sytuację prawną strony odwołującej się w ten sposób, że uznał inaczej niż organ I instancji, iż wyrównanie spornych działek pospółką wymaga pozwolenia na budowę, zaś sanowanie takiej rzekomej samowoli budowlanej nie jest możliwe. Zdaniem pełnomocnika skoro w świetle ustawowej definicji pojęcie robót budowlanych odnosi się wyłącznie do prac wykonywanych przy obiekcie budowlanym, nie można uznać wyrównania terenu pospółką za tak rozumianą robotę budowlaną. Ponadto, nawet w razie przyjęcia wniosku przeciwnego, należy zauważyć, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych uzgodnił wykonanie prac ziemnych na spornych działkach, co oznacza, że przewidziana w planie miejscowym funkcja (teren użytków zielonych) nie ucierpiała. Co więcej, skoro utwardzenie gruntu jest jedynie uzupełnieniem dozwolonego przez plan miejscowy podwyższenia gruntu to w pierwszej kolejności, zanim nakazano rozbiórkę należało wdrożyć procedurę sanacyjną przewidzianą przez art. 49b ust. 2 P.b. Dopiero po wyczerpaniu takich procedur okazałoby się, czy zasadnym było nakazanie samej rozbiórki czy też doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z powszechnie przyjętą w orzecznictwie zasadą, w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przynajmniej tych, które odnoszą się do kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie. Tylko bowiem w sytuacji, gdy nie doszło do naruszeń procesowych można uznać, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i mógł stanowić podstawę prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie podziela zarzutów pełnomocnika co do wadliwości zawiadomienia o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania z materiałem dowodowym. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący nie mogli wiedzieć, co jest przedmiotem sprawy. W zawiadomieniu (k. 5 akt adm.) wyraźnie wskazano, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie utwardzenia działek nr [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w C.. Treść tego sformułowania jest jasna nawet dla laika – chodzi o kwestię zbadania legalności wykonania utwardzenia spornych działek. Co więcej skarżący A. S. uczestniczył osobiście w przeprowadzeniu dowodu z oględzin, co potwierdza protokół z 15 lutego 2018 r. (k. 11 akt adm.). Organ dopełnił również obowiązku zawiadomienia skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (k. 14 akt adm.). Nie sposób zatem zgodzić się z tezą pełnomocnika, że skarżący nie wiedzieli, czego w istocie dotyczy postępowanie. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają podnoszone w skardze argumenty, że nieruchomości były już przedmiotem oględzin ze strony nadzoru budowlanego już w 2015 r., a czynności te nie doprowadziły do wszczęcia postępowania. Rolą Sądu jest kontrola czynności podjętych w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję, a nie wyjaśnianie przyczyn, dlaczego nie podjęto takich czynności wcześniej. Fakt oględzin przeprowadzonych w 2015 r. nie ma również znaczenia dla wiedzy skarżących co do tego, co było przedmiotem aktualnie prowadzonego postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Nie można tak interpretować obowiązku informowania stron, wynikającego z art. 9 i art. 10 k.p.a., aby organ już w momencie wszczęcia postępowania wskazał "w jakim kierunku zmierza postępowanie dowodowe i jakie przepisy prawa materialnego w efekcie będą miały zastosowanie po zgromadzeniu w sprawie całości dowodów". Kwestia podstaw prawnych rozstrzygnięcia sprawy zależy od poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, a zatem ustalanie stanu sprawy ma charakter dynamiczny, zmienia się bowiem wraz z pozyskiwaniem przez organ wiedzy o nowych faktach, istotnych dla rozstrzygnięcia, w toku kolejnych czynności wyjaśniających. Również kierunki prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmieniają się w sposób dynamiczny. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej organ ma ustalić wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy. Ocena tego, co będzie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zmienia się w toku postępowania, wraz z pozyskiwaniem nowego materiału dowodowego. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. jest zatem chybiony. W ocenie Sadu chybiony jest również zarzut błędnej kwalifikacji prawnej spornych robót. Nie ulega żadnych wątpliwości, że utwardzenie terenu mieści się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. Należy przypomnieć, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 5 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Już językowa wykładnia tego przepisu podważa trafność argumentacji pełnomocnika skarżących – w powołanym przepisie jednoznacznie mowa jest o "robotach budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu". Jeżeli utwardzenie gruntu nie stanowiłoby robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, przepis ten nie miałby żadnej treści normatywnej, bo brak konieczności uzyskania pozwolenia wynikałby z faktu, że utwardzenie gruntu nie jest w ogóle robotą budowlaną. Podstawowym założeniem każdej interpretacji jest racjonalność ustawodawcy, wykładnia nie może prowadzić do wniosku, że ustawodawca stworzył przepis "pusty", zbędny, bo nie mający żadnej wartości normatywnej. Ponadto, argumentacja skargi prowadzi do wniosków sprzecznych a racjonalną wykładnią. Pełnomocnik wywodzi, że skoro art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. dotyczy robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia gruntów na działkach budowlanych, to można twierdzić że wykonanie utwardzenia gruntu na innych działkach taką robotą budowlaną już nie jest. Z argumentacją tą nie sposób się zgodzić, bowiem podważa ona sens regulacji zawartej w przywołanym przepisie. Ratio legis tej regulacji leży właśnie w zwolnieniu inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na realizację robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia gruntów na działkach budowlanych. Działki te, z istoty przeznaczone są pod budowę, nieracjonalne jest zatem swoiste "piętrzenie" pozwoleń budowlanych. Żadną miarą nie da się natomiast wywieść z tego przepisu tezy, że wykonanie utwardzenia gruntu na innych działkach nie jest robotą budowlaną. Wręcz przeciwnie, skoro zwolnienie jest wyjątkiem od zasady konieczności uzyskania pozwolenia, musi być interpretowane ściśle. W związku z powyższym, w zakresie nie objętym zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. wykonanie utwardzenia terenu stanowi roboty budowlane wymagające pozwolenia budowlanego. Zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 i 7 P.b. oraz art. 107 § 3 k.p.a. są w tej kwestii chybione. W kontekst przedstawionych rozważań wpisuje się podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (reformationis in peius), wyrażonej w art. 139 k.p.a. Sąd uznaje ten zarzut za chybiony, bowiem nie doszło do pogorszenia sytuacji materialnoprawnej strony na skutek rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w analizowanym przypadku konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż z uwagi na charakter działki, określony w ewidencji gruntów, jak również z uwagi na jej przeznaczenie określone w planie miejscowym, nie jest to działka budowlana, nie ma zatem zastosowania wyłączenie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Niezależnie jednak od niedopełnienia przez inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, zasadniczy pozostaje problem niezgodności robót z planem miejscowym. W związku z tym niezależnie od oceny wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (co do której stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe), nie było możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż nakaz przywrócenia działki do stanu poprzedniego, nie doszło zatem do pogorszenia sytuacji strony. Innymi słowy: nawet gdyby organ odwoławczy nie wskazał nowego argumentu w postaci braku pozwolenia na budowę, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w rozpoznawanej sprawie był nakaz przywrócenia działki do stanu poprzedniego, z uwagi na sprzeczność wykonanych robót budowlanych z postanowieniami planu miejscowego. Podnoszona w skardze kwestia uzgodnienia wyrównania i utwardzenia terenu na spornych działkach z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. jest okolicznością irrelewantną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Rolą Wojewódzkiego Zarządu Melioracji nie była ocena robót budowlanych z punktu widzenia planu miejscowego, była to zaś kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Przechodząc do kwestii kluczowej dla sprawy – zgodności robót budowlanych polegających na utwardzeniu spornych działek z przepisami prawa, należy zauważyć, że w trybie tzw. postępowania naprawczego, organy nadzoru budowlanego badają między innymi zgodność prowadzonych lub wykonanych robót budowlanych z punku widzenia przepisów odrębnych, w tym także przepisów prawa miejscowego (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 7 P.b.). Fakt, że sporne działki znajdują się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego wspomnianą wyżej uchwałą Rady Miejskiej w C. z 28 grudnia 2001 r.), jak również treść mających zastosowanie postanowień planu, są niesporne w sprawie. Spór dotyczy interpretacji postanowień planu i ich zastosowania w odniesieniu do spornego ogrodzenia. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy są postanowienia planu miejscowego, które ustalają dla spornych działek przeznaczenie terenu pod użytki zielone, dolinę rzeki U. W świetle postanowień planu, tereny gruntów rolnych oznaczone m.in. symbolem RZ podlegają ochronie przed zmianą użytkowania (§ 10). Plan dopuszcza użytkowanie terenu głównie jako użytki zielone z dopuszczeniem funkcji rekreacyjnej (§ 3 ust. 2 pkt 1 lit. a), ponadto nakazuje ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych dolin rzecznych poprzez zachowanie w stanie naturalnym wilgotnych torfiastych łąk w dolinie U. z cennymi gatunkami flory i fauny (§ 3 ust. 2 pkt 2 lit. a). W ocenie Sądu sprzeczność robót budowlanych z postanowieniami planu miejscowego jest oczywista, bowiem nie da się żadną miarą uznać, aby wykonanie utwardzenia spornych działek pospółką zachowywało jej przeznaczenie zgodne z planem miejscowym – jako użytek zielony. Taki sposób zagospodarowania działki nie mieści się również w zakresie dopuszczalnej uzupełniającej funkcji rekreacyjnej. Nastąpiła ewidentna zmiana użytkowania, co jest sprzeczne z postanowieniami § 10 i § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a) planu, zakazującego zmiany użytkowania użytków zielonych objętych symbolem RZ, a także z § 3 ust. 2 pkt 2 lit. a) planu w zakresie nakazu ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych dolin rzecznych. W konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 49 ust. 2 P.b. poprzez zaniechanie nałożenia na skarżących obowiązku przewidzianego przez ten przepis postępowania legalizacyjnego. Należy przypomnieć, że w świetle tego przepisu, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów i zaświadczeń. Treść powołanego przepisu jest jednoznaczna: kluczowym warunkiem legalizacji wykonanych robót budowlanych, czyli skutecznego przeprowadzenia procedury naprawczej, jest zgodność z planem miejscowym (lub warunkami zabudowy). W związku z powyższym, jeżeli inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, nie jest możliwe osiągnięcie skutku procedury naprawczej, jakim jest doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem pozostaje w tej sytuacji nakaz doprowadzenia działki do stanu poprzedniego. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).