II SA/Lu 737/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Sekretarz sądowy Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej T. L. na zarządzenie pokontrolne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 1 października 2025 r. znak: DZ.DI.7024.1.104.2025.MM.ABa.APa w przedmiocie dostosowania poziomu emisji hałasu do poziomów określonych w decyzji oddala skargę. Gmina Miejska [...] (dalej także jako: Gmina) wniosła skargę na zarządzenie pokontrolne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie (dalej także jako: Inspektor, organ) z 1 października 2025 r. w przedmiocie dostosowania poziomu emocji hałasu do poziomów określonych w decyzji. Zarządzenie pokontrolne wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 10 września 2024 r. Starosta T. (dalej także jako: Starosta), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla miasta T. L., dotyczącego generowania hałasu z muszli koncertowej w Parku [...] przy ul. S. w T. L. w trakcie organizowania imprez, w punkcie pierwszym określił dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem parku, wrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N na poziomie: dla godzin od 6.00 do 22.00 – 55 dB, dla godzin od 22.00 do 6.00 – 45 dB. Pracownicy organu przeprowadzili od 24 lipca do 18 września 2025 r. kontrolę, w czasie której stwierdzono, że poziom emisji hałasu emitowanego do środowiska z instalacji muszli koncertowej przekracza dopuszczalne natężenie dźwięku określone w decyzji Starosty z 10 września 2024 r. Z protokołu kontroli nr ZAM [...] wynika, że przedmiotem kontroli było sprawdzenie poziomu emisji dźwięku generowanego z instalacji muszli koncertowej zlokalizowanej w parku miejskim w T. L.. Park [...] znajduje się przy głównej ulicy miasta tj. przy ul. L. Usytuowany jest pośrodku czterech ulic – u zbiegu ul. L. , ul. Ż. i W. , ul. J. i ul. [...]. Muszla koncertowa znajduje się na terenie tego parku. Zwrócona jest sceną w kierunku południowo-wschodnim tj. w kierunku ul. S. i ul. L. . Obiekt jest zadaszony, ma jedną tylną ścianę niezwiązaną z dachem. Jest obiektem przeznaczonym do organizacji wydarzeń kulturalnych w plenerze. Podczas kontroli dwukrotnie przeprowadzono pomiary hałasu – 1 i 30 sierpnia 2025 r. Pomiary wykonane były w dwóch punktach pomiarowych na terenie akustycznie chronionym najbliższej zabudowy mieszkaniowej, przy ul. S. [...]. Punkt P1 – pomiar wykonano w świetle okna otwartego pierwszego piętra budynku mieszkalnego przy ul. S. [...], punkt P2 – pomiar wykonano w otoczeniu budynku mieszkalnego posesji przy ul. S. [...], w odległości 1 m od ogrodzenia w granicy posesji. Pierwszy pomiar przeprowadzono podczas koncertu z okazji 81. rocznicy powstania W., a wyniki nie wykazały przekroczeń poziomów (wartość równoważonego poziomu dźwięku wyniosła: dla P1 – 47,8 dB oraz dla P2 – 47,9 dB). Pracownicy organu odnotowali, że pomiary emisji hałasu z muszli koncertowej były trudne do przeprowadzenia ze względu na dominujący hałas komunikacyjny pochodzący od skrzyżowania ul. S. oraz ul. W. , przy których zlokalizowana jest posesja, na której wykonywano pomiary. Wskazano, że "hałas ten był tak intensywny, że niejednokrotnie zagłuszał dźwięk muzyki generowanej z imprezy odbywającej się w muszli koncertowej". Ponowne pomiary hałasu przeprowadzono 30 sierpnia 2025 r., podczas koncertu zespołu muzycznego "MUS". Wartość wyliczonego równoważonego poziomu dźwięku wyniosła dla P1 – 63,6 dB, dla P2 – 64,1 dB. W związku z powyższym stwierdzono, że funkcjonowanie muszli koncertowej i organizowanie w niej imprez koncertowych w zależności od ich charakteru powoduje przekroczenie na terenie sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej dopuszczalnego poziomu hałasu określonego w decyzji Starosty. Zgodnie ze wskazanym na wstępie zarządzeniem pokontrolnym z 1 października 2025 r. Inspektor zarządził: (1.) przestrzeganie warunków decyzji Starosty z 10 września 2024 r. w zakresie dotrzymywania określonych dopuszczalnych poziomów hałasu z instalacji muszli koncertowej i wskazał termin realizacji – do stałego stosowania; (2.) podjęcie działań w zakresie dostosowania poziomu emisji hałasu podczas wystąpień artystycznych w instalacji muszli koncertowej do poziomów dopuszczalnych określonych w posiadanej decyzji i wskazał termin realizacji – bez zbędnej zwłoki. W uzasadnieniu wskazano, że w czasie kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Wyniki pomiarów wykazywały najwyższy poziom hałasu emitowanego do środowiska w porze dnia wyrażony równoważnym poziomem dźwięku w wysokości 63,6 dB i 64,1 dB. Gmina wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, wskazując na naruszenie następujących przepisów: 1. art. 112 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.; dalej jako: p.o.ś.) – poprzez błędne zastosowanie; 2. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 425; dalej jako: u.i.o.ś.) – poprzez błędne zastosowanie. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi gmina podkreśliła, że przy pomiarach pominięto hałas generowany przez samochody przejeżdżające przez ul. S. i ul. W. W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Ponadto wskazano, że organ nie nałożył na gminę dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować na podstawie decyzji Starosty z 10 września 2024 r. Inspektor wyjaśnił, że pomiary wymagały wyizolowania hałasu komunikacyjnego od hałasu emitowanego z muszli koncertowej – którego nie uwzględniono w opracowanym sprawozdaniu z pomiarów hałasu i protokole. Poziom emisji hałasu w środowisku w myśl metodyki referencyjnej polega na odjęciu wartości średniego poziomu dźwięku od średniego poziomu tła akustycznego, jednak obliczeń tych nie wykonuje się w sposób algebraiczny. Stosowane obliczenia wykonywane są zgodnie z metodyką pomiarową określoną w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. 2023 r., poz. 1706; dalej jako: rozporządzenie z 2021 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska (art. 1 u.i.o.ś.). Nie ulega wątpliwości, że ochrona przed hałasem jest elementem ochrony środowiska. Zgodnie z art. 9 u.i.o.ś. Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe. Podstawowym przedmiotem kontroli jest przestrzeganie wymagań ochrony środowiska określonych w art. 2 u.i.o.ś., jak również wynikających z decyzji administracyjnych. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół. Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej (art. 12 ust. 1 u.i.o.ś.). Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym wydawanym przez organ, co przejawia się w obowiązku informacyjnym wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. Jednakże zarządzenie ma charakter szczególny, pełni bowiem funkcję sygnalizacyjną. Zarządzenie pokontrolne nie nakłada na adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na danym podmiocie na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest to, że wskazuje konkretnemu podmiotowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w zakresie ochrony środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok NSA z 28 października 2025 r., sygn. akt III OSK 2375/22 i cyt. tam orzecznictwo). Dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego sąd zobowiązany jest dokonać oceny czy treść zarządzenia pokontrolnego odpowiada ustaleniom poczynionym w czasie kontroli. W rezultacie uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd może uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że decyzją z 10 września 2024 r., na podstawie art. 115a p.o.ś., Starosta ustalił dopuszczalny poziom hałasu poza terenem parku dla Miasta T. L. w zakresie działalności muszli koncertowej w parku miejskim przy ul. S. w T. L.: od 6.00 do 22.00 – 55 dD, zaś od 22.00 do 6.00 – 45 dB. Ze sporządzonego w niniejszej sprawie protokołu kontroli wynika, że 30 sierpnia 2025 r. na obszarze chronionym przeprowadzono pomiar hałasu generowanego w czasie koncertu, odbywającego się w muszli koncertowej. Wartość dźwięku przedstawiono dla dwóch punktów pomiarowych (P1 – 63,6 dB i P2 – 64,1 dB). Zestawienie tych pomiarów z treścią decyzji Starosty z 10 września 2024 r. słusznie doprowadziło Inspektora do konkluzji o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. W konsekwencji organ słusznie zastosował art. 12 ust. 1 i 2 u. i.o.ś. i wydał zarządzenie pokontrolne. Zachodzi bowiem sprzeczność między stanem faktycznym (poziomem emitowanego hałasu), a stanem pożądanym – wynikającym z decyzji Starosty z 10 września 2024 r. Kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami przez właściwy organ. Poczynione w toku kontroli ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego aktu. Odnosząc się do zrzutów skargi, należy podkreślić, że z protokołu kontroli wynika, że pomiary były utrudnione przez hałas komunikacyjny pochodzący z ruchu samochodowego na skrzyżowaniu ul. S. i ul. W. Natomiast sprawozdanie nr [...] z pomiarów hałasu w środowisku wykonanych 30 sierpnia 2025 r. zawiera informację, na którą powołuje się organ, że przy pomiarach pominięto hałas wytworzony przez ruch uliczny. Dźwięki te tworzą tło akustyczne, które odejmuje się od zmierzonego poziomu dźwięku według wzoru określonego w rozporządzeniu z 2021 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zarządzenie pokontrolne wydano w oparciu o treść protokołu kontroli, który zawiera ustalenia stanowiące wynik przeprowadzonych przez organ czynności. Organy słusznie stwierdziły, że w toku kontroli ustalono stan faktyczny sprzeczny z pożądanym, wynikającym z decyzji Starosty, co słusznie doprowadziło do wydania zarządzenia pokontrolnego i wydania wskazanego w nim rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji wyroku.