II SA/Lu 739/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 maja 2012 r., po rozpoznaniu odwołania T. K. od decyzji z dnia 11 kwietnia 2012 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Z. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., odmawiającej przyznania zasiłku celowego w związku z wystąpieniem w 2011 r. w gospodarstwie rolnym huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia 2 grudnia 2011 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił przyznania T. K. zasiłku celowego w związku z wystąpieniem w 2011 r. w gospodarstwie rolnym huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych. Kolegium decyzją z dnia 25 stycznia 2012 r., nr [...], uchyliło to rozstrzygnięcie a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując temu organowi na konieczność wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jest ustalenia zakresu strat spowodowanych oddzielnie przez deszcz nawalny oraz przez grad, jakie w dniu 22 sierpnia 2011 r. spowodowały straty w gospodarstwie strony. Odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy wskazaną na wstępie decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji powołał się na pismo Wojewody [...] z dnia 28 marca 2012 r. informujące, że brak jest możliwości precyzyjnego rozdzielenia zakresu strat wywołanych przez poszczególne zjawiska atmosferyczne, które miały miejsce w dniu 22 sierpnia 2011 r. w gospodarstwie wnioskodawcy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i podkreślił, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych z dnia 26 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 996), zwanego dalej: "rozporządzeniem", udzielanie jednorazowych zasiłków celowych rodzinom rolniczym dotyczy tylko tych gospodarstw rolnych, w których powstały szkody spowodowane wystąpieniem huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych. Rozporządzenie nie wymienia gradu jako przyczyny strat uzasadniającej udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie jego przepisów. Skoro w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że obecnie nie ma możliwości jednoznacznego wykazania wielkości szkód wywołanych przez deszcz nawalny, z wyłączeniem szkód, których źródłem był grad, to brak było podstaw do przyznania stronie wnioskowanego zasiłku celowego. Skargę do Sądu na tę decyzję złożył T. K., podkreślając, iż jako obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędów i niekompetencji członków komisji szacującej wielkość strat w jego gospodarstwie wywołanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, które wystąpiły w dniu 22 sierpnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć z urzędu pod rozwagę na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany powołaną w skardze podstawą prawną oraz zawartymi w niej zarzutami. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 11 kwietnia 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego w związku z wystąpieniem w 2011 r. w gospodarstwie rolnym huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych. Podstawę prawną tychże decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia. Zgodnie z § 1 rozporządzenia, akt ten określa szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych, realizowanej w ramach rządowego programu pomocy społecznej dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych, zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 70/2001 (Dz. Urz. UE L 358 z 16 grudnia 2006 r., str. 3), zwanego dalej "rozporządzeniem wspólnotowym nr 1857/2006". Pomocy tej, w myśl § 2 rozporządzenia, udziela się rodzinie rolniczej, w przypadku gdy: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez: a) huragan lub deszcz nawalny w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich lub budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach oraz innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, tunelach foliowych, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych lub b) przymrozki wiosenne w drzewach lub krzewach owocowych - zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez: a) huragan lub deszcz nawalny w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich lub przymrozki wiosenne w drzewach lub krzewach owocowych wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników lub b) huragan lub deszcz nawalny w budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach oraz innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, tunelach foliowych, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych wynoszą powyżej 1050 zł. W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia omawiana pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), które stanowią, iż osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej może być przyznany niezależny od dochodu zasiłek celowy (bezzwrotny lub podlegający zwrotowi). Z protokołu nr 17 Komisji, powołanej Zarządzeniem Wojewody [...] nr 317 z dnia 25 sierpnia 2011 r., który to protokół sporządzony został w dniu 2 września 2011 r., wynika, że w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w postaci deszczu nawalnego i gradu, które miały miejsce w dniu 22 sierpnia 2011 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego wystąpiły szkody w: - uprawach na powierzchni 6,72 ha, które wyniosły 15,58% średniej rocznej produkcji, - budynkach służących produkcji rolniczej (szklarniach) w wysokości 14 000,00 zł (k. 9 akt adm.). Skarżący nie kwestionuje szacunku strat wywołanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi zaistniałymi w dniu 22 sierpnia 2011 r. w jego gospodarstwie, wynikającego z powyższego protokołu. Kwestionuje on natomiast samą odmowę wypłaty zasiłku celowego. Jako przyczynę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy organy administracji obu instancji wskazały fakt, iż obecnie nie jest możliwe precyzyjne rozdzielenia szkód wywołanych przez deszcz nawalny (których dotyczą zapisy rozporządzenia) od szkód wywołanych przez grad (nieobjętych powyższą regulacją). W ocenie Sądu stanowisko to jest prawnie wadliwe. Wnioskowane przez skarżącego świadczenie w formie zasiłku celowego na pokrycie strat wywołanych w wyniku niekorzystnych zjawisk pogodowych, jakie wystąpiły w dniu 22 sierpnia 2011 r., stanowi świadczenie związane, albowiem jak wynika z powołanych przepisów rozporządzenia właściwy organ administracji jest zobowiązany "udzielić" tej formy pomocy rolnikowi, w przypadku którego spełnione zostały przesłanki określone wyczerpująco w tym akcie normatywnym. Straty powstałe w uprawach w gospodarstwie rolnym skarżącego, jak wskazano wyżej, nie dawały podstaw do przyznania żądanego świadczenia, gdyż straty te nie przekraczały 30% średniej rocznej produkcji (§ 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia). Straty w budynkach służących produkcji rolniczej (szklarniach) wyniosły natomiast 14 000,00 zł, a więc więcej niż 1 050,00 zł (czego wymaga § 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia). W razie zatem stwierdzenia, że skarżący spełnia pozostałe przesłanki określone w przepisach rozporządzenia, pomoc tę należałoby skarżącemu przyznać. Przede wszystkim należy podkreślić, iż organy administracji przyjęły w sposób nieuprawniony, że brak możliwości precyzyjnego rozdzielenia zakresu strat wywołanych przez poszczególne zjawiska atmosferyczne, które miały miejsce w dniu 22 sierpnia 2011 r. w gospodarstwie skarżącego "z góry" wyklucza możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Organy administracji pominęły przede wszystkim, iż jak wskazuje się w nauce klimatologii deszcz nawalny (nawałnica) stanowi deszcz o bardzo wysokim współczynniku wydajności, występujący najczęściej latem, który zwykle nie pojawia się jako samodzielne zjawisko atmosferyczne, lecz połączony jest z innymi zjawiskami pogodowymi, takimi jak silny, porywisty wiatr czy grad. Grad zaś stanowi opad atmosferyczny składający się z bryłek lodu o średnicy ponad 5 mm, częściowo lub całkowicie nieprzezroczystych, który ma zawsze charakter przelotny, a występuje zwykle podczas burzy (por. Słownik meteorologiczny, pod red. T. Niedźwiedzia, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Warszawa 2003). Z powyższego wynika, że skutków niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w postaci deszczu nawalnego i gradu, które występują łącznie nie da się rozdzielić. Znalazło to potwierdzenie w powołanym przez organy obu instancji pisma Wojewody [...] z dnia 28 marca 2012 r. (k. 14 akt adm.). Nawet gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko zaskarżonej decyzji, że przepisy powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia nie przewidują możliwości przyznania rolnikowi zasiłki celowego za straty w gospodarstwie rolnym spowodowane gradem, to i tak w rozpoznawanej sprawie brak byłoby podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Skoro bowiem bezspornym jest, że straty w gospodarstwie skarżącego rolnym powstały wskutek wystąpienia łącznie deszczu nawalnego z gradem, a deszcz nawalny daje – w ocenie organów administracji – podstawę do wypłaty zasiłku za szkody nim wywołane, to przy odmowie wypłaty świadczenia obowiązkiem organu byłoby ustalenie i wykazanie, że sam deszcz nawalny w dniu 22 sierpnia 2011 r. nie spowodował strat w przedmiotowym gospodarstwie rolnym. Na organie bowiem spoczywa obowiązek należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ponadto, w ocenie Sądu, stanowisko zaskarżonej decyzji, że powołane przepisy rozporządzenia wykluczają przyznanie zasiłku z tytułu strat spowodowanych gradem jest także nietrafne. Należy bowiem mieć na względzie, iż Rzeczpospolita Polska od dnia 1 maja 2004 r. jest członkiem Unii Europejskiej, przez co ma obowiązek przestrzegania norm wspólnotowego porządku prawnego w równej mierze jak norm własnego prawa krajowego. Stąd też zarówno prawo pierwotne (traktaty założycielskie, aneksy do traktatów, prawo zwyczajowe), jak i prawo pochodne (przepisy ustanowione przez Instytucje Wspólnoty) oraz tzw. prawo sędziowskie w postaci ogólnych zasad prawa wspólnotowego, łącznie z orzecznictwem dotyczącym kwestii nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem wewnętrznym państw członkowskich i bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego, są częścią polskiego systemu prawa. Szczególną formą prawa pochodnego jest rozporządzenie, które cechuje bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie. Przepisy prawa wewnętrznego uchwalane w celu wykonywania ogólnych zasad zawartych w rozporządzeniu lub też będące uzupełnieniem norm rozporządzenia w systemie prawa krajowego powinny być stosowane tak, aby stanowiły z przepisami tego aktu spójną regulację. Obowiązek poszukiwania takiego znaczenia konkretnej regulacji prawa wewnętrznego, które pozostaje w zgodzie z przepisami wspólnotowymi (wykładnia prowspólnotowa) spoczywa na sądach oraz organach administracji publicznej. Rozstrzygając sprawę z elementem wspólnotowym, w której istnieje związek między określonymi okolicznościami faktycznymi sprawy, a zasadami i regułami prawa wspólnotowego, sądy powinny wykorzystać także ogólne zasady prawa wspólnotowego wprowadzone przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości: równości, proporcjonalności, pewności prawa, ochrony zaufania, ochrony praw człowieka (vide A. Wróbel, Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Kraków-Warszawa 2004, s. 105, 197 i nast.). Organy administracji dokonując wykładni przepisów rozporządzenia pominęły brzmienie przepisów rozporządzenia wspólnotowego nr 1857/2006, regulującego kwestie dotyczące pomocy udzielanej przez państwa członkowskie rolnikom w celu wyrównania strat poniesionych przez nich wskutek niekorzystnych zjawisk klimatycznych. W świetle art. 11 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 8 tego aktu prawa wspólnotowego, pomoc na zrekompensowanie rolnikom strat w prowadzonych przez nich gospodarstwach rolnych dotyczy szkód spowodowanych "niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi, które mogą być porównane do klęski żywiołowej". Te zaś zjawiska oznaczają "warunki pogodowe, takie jak: mróz, grad, lód, deszcz lub susza". W ocenie Sądu przepis § 2 pkt 3 lit. a i lit. b rozporządzenia należy odczytywać w łączności z powołanym przepisem rozporządzenia wspólnotowego nr 1857/2006. Z przepisów tych winna być więc wyinterpretowana norma prawna wskazująca jako warunek udzielenia pomocy rolnikowi, który poniósł szkody w wyniku niekorzystnych zjawisk klimatycznych, wystąpienie huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych niezależnie od tego, czy zjawiska te występowały samodzielnie czy też łącznie z innymi warunkami pogodowymi, stanowiącymi "niekorzystne zjawiska klimatyczne, które mogą być porównane do klęski żywiołowej". Jakkolwiek więc w przepisach rozporządzenia spośród tychże "niekorzystnych zjawisk klimatycznych", których wystąpienie daje podstawę do ubiegania się przez rolnika o rekompensatę szkód poniesionych w ich wyniku, wskazano jedynie huragan, deszcz nawalny i przymrozki wiosenne, to nie ulega wątpliwości, że łączne wystąpienie z tymi zjawiskami klimatycznymi innych zjawisk o podobnym charakterze nie stanowi przesłanki negatywnej przyznania omawianej pomocy. Zasadne było więc wyrażone w skardze stanowisko skarżącego, które można sprowadzić do zarzutu arbitralnego i niczym nieuzasadnionego ograniczenia jego prawa do uzyskania pomocy z tytułu szkód powstałych w należącym do niego gospodarstwie rolnym. Organy obu instancji odmawiając udzielenia skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia nie tylko naruszyły powołane wyżej przepisy, ale także art. 8 K.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" P.p.s.a., nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. Z uwagi naruszenie wskazane wyżej uchybienia organu pierwszej instancji Sąd, działając na podstawie art. 135 P.p.s.a., uchylił także decyzję tego organu, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. Organy administracji dokonają zatem ponownej oceny, czy skarżący spełnia określone w rozporządzenia przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.