II SA/Lu 74/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. i J. małżonków K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 12 listopada 2013 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i J. małżonków K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] w dniu 19 sierpnia 2013 r., znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. "a" położonej w miejscowości [...] – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji opisaną decyzją odmówił uwzględnienia wniosku B. i J. K. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że objęta wnioskiem inwestorskim działka nr ewid. "a" stanowi użytek rolny klasy RIIIa (0,40 ha), a zatem zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, teren inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wobec nie uzyskania przez inwestorów takiej zgody, brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i jego uzasadnienie. Kolegium wskazało, że z powołanego wyżej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r. wynika, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wprowadzoną z tą datą zmiana opisanego przepisu polegała na tym, iż wprowadzała zasadę, że wszystkie grunty rolne wymienionych klas podlegają ochronie przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze, niezależnie od ich powierzchni, zaś przed jego nowelizacją takiej zgody wymagały tylko te, których zwarty obszar przeznaczony do takiej zmiany przekraczał 0,5 ha powierzchni. W ocenie Kolegium nie można zarzucić organ pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, wskutek wydania decyzji w oparciu o przepisy mniej korzystne dla inwestorów. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro zmiana przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została wprowadzona w życie z dniem 26 maja 2013 r., to wobec braku przepisów intertemporalnych obowiązkiem organu było stosowanie przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji, a nie w dacie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyli B. i J. małżonkowie K., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. art. 7, 8, 12 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, iż skarżący już w 2002 r. złożyli wniosek o zmianę przeznaczenia części działek rolnych, to jest działek nr ewid. "d" i "c" (obecnie nr ew. "a" i "b") z rolnych na budowlane z uwagi na niewykorzystywanie ich na cele rolnicze; 2. art. art. 8 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, iż skarżący ponownie złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na gruncie korzystniejszych przepisów wynikających z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntowi rolnych i leśnych obowiązujących w dniu złożenia powyższego wniosku (od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 25 maja 2013 r.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia skarżącym warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. "a" położonej w miejscowości [...]. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej także "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, oznaczona jako działka nr ewid. "a", stanowi użytek rolny klasy RIIIa (0,40 ha), który nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Przedmiotem sporu jest natomiast stwierdzenie, czy uwzględnienie wniosku skarżących o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było uzależnione od uzyskania przez nich takiej zgody. Z powołanego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczy to po pierwsze przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po drugie zaś sytuacji, w której teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszym przypadku, strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istota tej części przepisu sprowadza się do stwierdzenia, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z powyższego wynika, że pierwsza z sytuacji określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dotyczy aktualnego stanu prawnego, zaś druga z sytuacji wskazanych w tym przepisie dotyczy "stanów zaszłych", to jest takich, gdy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne była wymagana i została uzyskana w odniesieniu do konkretnego gruntu, przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/2010, ONSAiWSA 2013, nr 2 poz. 20). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że w niniejszej sprawie brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy, albowiem skarżący nie spełnili warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Podkreślić trzeba, iż w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2013 r., poz. 503), obowiązującej od dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a więc Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z przepisu tego wynika, że wszelkie grunty rolne wymienionych klas podlegają ochronie przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze niezależnie od ich powierzchni. Trafnie stwierdziło zatem Kolegium, że z uwagi na klasę gruntów ornych przedmiotowej działki, to jest RHIa oraz RHIb, a także fakt, iż skarżący nie legitymują się zgodą organu właściwego na przeznaczenie gruntów rolnych tej działki na cele nierolnicze, wydanie skarżącym pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a tym samym skutkowałoby nieważnością takiej decyzji. Niewątpliwie również, w opisanym stanie faktycznym i prawnym, uwzględnienie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy skutkowałoby naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak zasadnie wskazało Kolegium, stanowią przepisy odrębne w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że organy administracji nie mogły rozpoznać wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązujące w dacie złożenia tego wniosku, to jest w dniu 20 maja 2013 r. W orzecznictwie sądowym oraz w literaturze ugruntowane jest stanowisko, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dniu wydania decyzji (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 293; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r., II SA/Wa 488/14, CBOSA). Nie można również uznać, iż na wynik sprawy wpływ miało pismo skarżących z dnia 12 marca 2002 r., którego kopię dołączyli oni do skargi. Przede wszystkim, wbrew sugestiom skarżących zawartym w skardze, nie można uznać, że pismo to stanowiło "pierwotny" wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zaś wniosek z dnia 20 maja 2013 r. był wnioskiem "ponownym". Z treści tego pisma wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że nie stanowiło ono wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych wchodzących w skład wspomnianej wyżej działki na cele budowlane, co miało się dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Niekwestionowanym jest przy tym, że do chwili obecnej plan taki nie został uchwalony. Podkreślić należy również, że w piśmie z dnia 12 marca 2002 r. skarżący wnioskowali o zmianę przeznaczenia części działek rolnych o numerach ewidencyjnych "c" i "d" w miejscowości [...], nie precyzując o jaką część tychże działek chodzi, a informując, że chcieliby oni na tym terenie wznieść jeden obiekt budowlany – dom mieszkalny. Numeracja ewidencyjna działek, o których mowa we wskazanym piśmie, uległa zmianie przed złożeniem przez skarżących dwóch wniosków z dnia 20 maja 2013 r. W tej dacie skarżący złożyli bowiem: 1) wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr ewid. "a" w miejscowości [...] budynku mieszkalnego o wymiarach: 18 m x 10 m, wysokości 8 m, powierzchni zabudowy 180 m2, szerokości elewacji frontowej 18 m, składającego się z parteru i poddasza użytkowego, o dachu dwuspadowym z kątem nachylenia połaci dachowych 35°, który to wniosek był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie (k. 1, 2 akt adm. I inst.); 2) wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr ewid. "b" w miejscowości [...] budynku mieszkalnego o wymiarach: 16 m x 9 m, wysokości 8 m, powierzchni zabudowy 144 m2, szerokości elewacji frontowej 16 m, składającego się z parteru i poddasza użytkowego, o dachu dwuspadowym z kątem nachylenia połaci dachowych 35°, który to wniosek był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 73/14 (k. 1, 2 akt adm. I inst. sprawy o sygn. akt II SA/Lu 73/14). Nawet zatem, gdyby przyjąć, jak tego chcieliby skarżący, że składając powyższe wnioski ponowili oni swój wniosek z dnia 12 marca 2002 r. dotyczący ustalenia warunków zabudowy, to wniosku z dnia 12 marca 2002 r. nie można uznać za tożsamy z wnioskami z dnia 20 maja 2013 r. Nie budzi bowiem wątpliwości, że oba wnioski złożone w 2013 r., jakkolwiek dotyczyły tego samego terenu, to zawierały żądanie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch odrębnych obiektów budowlanych na wyodrębnionych ewidencyjnie działkach, zaś pismo skarżących z dnia 12 marca 2002 r. wskazywało na zamiar budowy jednego budynku mieszkalnego na terenie o bliżej niesprecyzowanych granicach. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.