II SA/Lu 740/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr Zak.[...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nie zastosowania się do nakazu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. [...]; II zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz B. D. kwotę 113 (sto trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Lekarz Weterynarii, po rozpatrzeniu odwołania B. D., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia odwołującej kary pieniężnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktycznej i prawne sprawy: W dniu [...] marca 2017 r. w gospodarstwie B. D. w miejscowości T., gmina F., inspektor weterynaryjny Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w B. przeprowadził kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r. poz. 2091 – dalej jako "rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r."). Kontrola ta wykazała naruszenie przepisów § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a", "f" oraz "g" ww. rozporządzenia, polegające na nieprzestrzeganiu nakazu odosobnienia drobiu w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, nakazu karmienia i pojenia drobiu w sposób zabezpieczający paszę i wodę przed dostępem dzikich ptaków oraz ich odchodami, a także nakazu wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których utrzymywany jest drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami, aby skutecznie ograniczyć ich kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ptakami dzikimi. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz dokumentacji fotograficznej. Strona nie wniosła zastrzeżeń ani wyjaśnień do ww. protokołu. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. poinformował B. D. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonych uchybień w zakresie utrzymywania drobiu oraz w sprawie nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej. Jednocześnie organ pierwszej instancji poinformował stronę o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. strona zgłosiła wykonanie zaleceń z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2017 r. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. wydał decyzję nr [...] o wymierzeniu B. D. kary pieniężnej w wysokości 809,44 zł za nieprzestrzeganie nakazu odosobnienia drobiu w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach i ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami oraz nakazu karmienia i pojenia drobiu w sposób zabezpieczający paszę i wodę przed dostępem dzikich ptaków oraz ich odchodami, a także o wymierzeniu stronie kary pieniężnej w wysokości 2023,60 zł za nieprzestrzeganie nakazu wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których utrzymywany jest drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami, aby skutecznie ograniczyć ich kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ptakami dzikimi. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że powyższe kary zostały ustalone w kwotach najniższych z możliwych, z uwzględnieniem stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt oraz zakresu stwierdzonych naruszeń, liczby zwierząt oraz faktu ich utrzymywania wyłącznie na własny użytek, a także z uwzględnieniem tego, że naruszenie ww. przepisów przez stronę stwierdzono po raz pierwszy. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B. D. wniosła o umorzenie nałożonej na nią kary pieniężnej wskazując, że wykonała zalecenia z kontroli z dnia [...] marca 2017 r. Ponadto strona podniosła, że uzyskuje niskie dochody, W dniu [...] maja 2017 r. w Wojewódzkim Inspektoracie Weterynarii w L. strona - zapoznając się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie - podtrzymała wniosek o umorzenie kary. Podkreśliła, ze nie wiedziała o konieczności zamykania kur, ponieważ nie korzysta z internetu, a jednocześnie nie spotkała się z żadnymi zawiadomieniami lub plakatami z taką informacją. Po rozpatrzeniu odwołania L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznał je za niezasadne i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu kontroli gospodarstwa strony, należy stwierdzić, że od dnia 28 grudnia 2016 r. wszystkich posiadaczy drobiu obowiązywały nakazy i zakazy zawarte w rozporządzeniu z dnia [...] grudnia 2016 r., w tym nakazy określone w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a", "f" i "g" tego rozporządzenia. Rozporządzenie to zostało wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 47 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1539, ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1855 – dalej jako "u.o.z.z."). Wojewódzki Lekarz Weterynarii w całości podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ pierwszej instancji. Tym samym zaaprobował ustalenie, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2017 r. w gospodarstwie strony przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w B. stwierdzono nieprzestrzeganie przepisów § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a", "f" i "g" rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. Organ drugiej instancji podkreślił, że strona podpisała protokół kontroli i nie wniosła do niego zastrzeżeń. W ocenie organu odwoławczego okoliczność podnoszona przez stronę w odwołaniu, dotycząca małej wartości posiadanego drobiu nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. uwzględnił czynniki wpływające na wysokość kary wymienione w art. 85aa ust. 3 u.o.z.z. i wymierzył możliwie najniższe kary. Również okoliczność dotycząca trudnej sytuacji finansowej – zdaniem Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii – nie może być rozpatrywana na tym etapie postępowania administracyjnego, gdyż organ odwoławczy nie może badać możliwości i zdolności płatniczych strony. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy i orzekać w zakresie innym, niż to uczynił organ pierwszej instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ani jej ustalenia w wysokości innej, aniżeli w przedziale przewidzianym w art. 85aa ust. 1 pkt 24 u.o.z.z. Zdaniem organu drugiej instancji na uwzględnienie nie zasługuje również okoliczność braku wiedzy strony na temat zagrożenia grypą ptasią i obowiązku utrzymywania kur w zamknięciu. Zagrożenie ptaków grypą jest bowiem faktem powszechnie wiadomym, o którym organy Inspekcji Weterynaryjnej informowały wielokrotnie nie tylko na stronach internetowych, ale również w prasie i innych mediach. Przepisy dotyczące przedmiotowych spraw były zaś opublikowane w Dzienniku Ustaw. Brak wiedzy w tej sprawie nie zwalniał zatem strony z obowiązku przestrzegania prawa. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na opisaną wyżej decyzję ostateczną Lekarz Weterynarii B. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego i przyjęcie w rezultacie, że skarżąca nie dopełniła obowiązków w zakresie odosobnienia ptactwa, podczas gdy położenie gospodarstwa, istnienie ogrodzenia posesji wystarczająco zabezpieczało drób skarżącej przed kontaktem z dzikim ptactwem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r, poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia zatem, czy akt ten jest zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz, czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Kontrola wykonywana przez sąd administracyjny jest przy tym dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji ostatecznej. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, które to przyczyny Sąd uwzględnił z urzędu zgodnie z przytoczonym wyżej art. 134 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie przepisów wykonawczych (rozporządzenia), które w dacie orzekania przez organ odwoławczy już nie obowiązywały. Zgodnie z art. 46 ust. 3 pkt 8f u.o.z.z. wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, tj. zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego. Stosownie zaś do art. 47 ust. 1 u.o.z.z. minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może - w drodze rozporządzenia - zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3 u.o.z.z. Na podstawie powyższego upoważnienia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 20 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (powoływane jako "rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r."). Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 tego aktu wykonawczego, w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się (m.in.): a) odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, (...) f) karmienie i pojenie drobiu oraz ptaków utrzymywanych w niewoli w sposób zabezpieczający paszę i wodę przed dostępem dzikich ptaków oraz ich odchodami, (...) g) wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, w którym jest utrzymywany drób, oraz stałe utrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego, W świetle zaś art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z. – w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy obu instancji – kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,5 do dwukrotności. (W tym miejscu wypada zwrócić uwagę, że w treści zaskarżonej decyzji jako podstawę nałożonych na skarżącą kar pieniężnych wskazano art. 85aa ust. 1 pkt 24 u.o.z.z., co traktować należy jako oczywistą omyłkę, albowiem do nakazów będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie odnosi się właśnie powołany wyżej pkt 22 przepisu art. 85 aa ust. 1 u.o.z.z., a nie pkt 24). W realiach niniejszej sprawy istotny jest fakt, że rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r. zostało z dniem 6 kwietnia 2017 r. uchylone na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r. poz. 772), dalej jako "rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2017 r." Nowe rozporządzenie, które zastąpiło rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r., nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w dniu [...] czerwca 2017 r. powinien był uwzględnić zmianę stanu prawnego i zastosować przepisy rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r., a nie rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. Obowiązek ten wynikał również z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą, organ drugiej instancji na skutek wniesionego odwołania, ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozpatrzoną i rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się zatem wyłącznie do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, lecz do ponownego – merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o stan prawny aktualny na dzień orzekania. O obowiązku zastosowania przez L. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w postepowaniu w niniejszej sprawie nowego rozporządzenia tj. rozporządzenia z dnie [...] kwietnia 2017 r. decydowała również okoliczność, iż rozporządzenie to określa nakazy dotyczące utrzymywania drobiu w sposób łagodniejszy, niż czyniło to rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r. Jakkolwiek zaś postępowanie w przedmiocie określonym w art. 85aa ust. 1 pkt 22 u.o.z.z. jest postępowaniem administracyjnym, a nie karnym, to jednak z uwagi na represyjny charakter kary pieniężnej, przy jej orzekaniu należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy. O względniejszym dla skarżącej charakterze przepisów rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r. względem przepisów rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. decyduje natomiast chociażby fakt, że to drugie rozporządzenia nie zawiera już bowiem nakazu całkowitego odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, a jedynie nakaz utrzymania drobiu w sposób ograniczający jego kontakt z dzikimi ptakami (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a"), zaś obowiązki wskazane w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i "g" rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2017 r. odnoszą się tylko do ferm, w których drób jest utrzymywany w systemie bezwybiegowym, co oznacza, że nie mają one zastosowania w przypadku gospodarstwa skarżącej Z powyższych względów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy zastosował nieobowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa, czym naruszył art. 6 i art. 15 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana w toku postępowania odwoławczego zmiana stanu prawnego czyni koniecznym uchylenie – poza zaskarżoną decyzją, w której pominięto tę okoliczność – również decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji rozważy natomiast, czy w świetle nowych (aktualnych) przepisów nadal zasadne jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, czy też postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Z tych wszystkich względów Sad, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.